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何立峰:关于充分发挥人民政协作为社会主义协商民主重要渠道作用的若干思考
天津政协网 www.tjszx.gov.cn 日期: 2014-07-18 13:50 来源: 市政协办公厅
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  党的十八大报告指出,"社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展"。"坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用"。这是我们党首次在党代会报告中就"健全社会主义协商民主制度"这一主题进行系统规划和部署,体现了我们党在推动社会主义民主政治建设上的与时俱进和开拓创新,彰显了我们党在民主制度选择上的独立自主和高度自信。报告中关于社会主义协商民主的重要论述,不仅科学回答了协商民主的本质属性、制度架构、渠道内容和基本原则,而且进一步明确了人民政协在协商民主制度中的重要地位和作用,赋予了人民政协更重大的责任和更光荣的使命,为我们进一步深化人民政协理论研究和实践探索提供了新的视角和方向。新形势下深入推进人民政协协商民主,是贯彻落实党的十八大精神的实际行动,是人民政协履行职能的客观要求,是人民政协性质的具体体现,对于发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主,具有十分重要的意义。
  一、人民政协是社会主义协商民主的重要渠道
  人民政协的协商民主,以宪法 、政协章程和相关政策为依据,以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障,集协商、监督、参与、合作于一体,实现了人民知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合。与其他协商渠道相比,人民政协协商民主的重要性和独特性主要体现在以下三个方面:
  首先,人民政协是我国政治体系中唯一专事协商的政治机构,是最早组织化、制度化的协商民主渠道。人民政协是我们党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、社会主义民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造,这一民主形式体现了社会主义民主的本质要求,符合广大人民群众的根本利益,具有鲜明的中国特色。自1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议召开以来,人民政协与新中国一道,历经60多年的发展历程,在长期的实践探索中逐步形成全国、省级、副省级、地市级、县级政协五级组织体系和以宪法、中央有关文件、政协章程为核心的一整套制度体系,具有不可替代的组织优势和制度优势。当前,人民政协的政治协商已经提升为国家政治制度层面的行为。作为最早组织化、制度化的协商民主渠道,人民政协理应在健全社会主义协商民主制度中发挥更大作用,真正成为协商民主的重要渠道,成为社会主义协商民主制度中的基干制度和重要载体。
  第二,人民政协探索形成了四种较为成熟的协商形式,具有较强的系统性和规范性。党的十八大报告明确指出:"深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商",这是对人民政协不断探索丰富协商形式的充分肯定。上述四种协商形式既相互配合,又各有侧重:专题协商主要围绕经济社会发展中的重大战略性问题开展民主协商,在深入调研的基础上提出意见建议;对口协商主要是就某些专业性较强的问题,邀请相关领域的政协委员与政府有关部门进行直接沟通协商;界别协商主要是界别与有关部门、界别与界别之间沟通情况、达成共识,起到化解矛盾、凝聚共识的作用;提案办理协商主要是提案承办单位与提案人之间就重点提案的办理工作进行直接沟通交流。这四种协商形式协调配合、相辅相成,进一步扩大了人民政协政治协商活动的广泛性和包容性,构建起多层次、多领域的协商格局,使人民政协的政治协商能够更好地反映各党派团体和各族各界人士的意见建议。
  第三,人民政协联系广泛、位置超脱,能够起到协调关系、凝聚共识的独特作用。人民政协作为统一战线的最大平台,具有联系广泛、位置超脱的独特优势。一方面,人民政协由34个界别组成,具有较强的代表性和包容性,能够广泛吸收各民族、各宗教、各团体、各阶层等各方面的代表人士,使各界群众的意愿诉求通过政协组织这个平台得到充分表达和广泛协商,从而增进社会各界对彼此立场观点的了解和认同,起到协调关系、凝聚共识的作用;另一方面,人民政协不是国家权力机关,提出的提案、建议案没有强制力,具有一定的超脱性,政协委员能够静下心来研究问题、分析情况、提出建议,为党委政府科学决策提供智力支持,真正发挥"上情下达、下情上达"的桥梁纽带作用。这些既不同于党政机关,也不同于社会团体的特色和优势,为人民政协做好协商民主工作提供了有利条件。
  二、确定协商内容、建立体制机制是推进人民政协协商民主发展的前提
  要继续推进人民政协协商民主的发展,在实践中还要继续探索以下几个方面的问题:
  第一,必须科学确定协商内容。当前,我国发展正处在十分关键的时期,发展机遇前所未有,风险挑战也前所未有。面对新形势新任务,人民政协可以开展协商活动的内容十分丰富,涵盖经济发展、民生保障、社会管理、文化建设、环境保护以及深化改革等各领域各层面,能不能在上述领域的若干具体问题中精选出党委政府重视、人民群众期盼、政协有能力做好的课题,直接决定协商成效。因此,选择协商议题要注意把握好"三项原则":一是必须围绕本地区经济社会发展中的重大问题和重大事项,只有这样,才能充分体现人民政协作为协商民主的重要渠道作用;二是必须围绕本地区人民群众普遍关心关注的热点难点问题,只有这样,协商的最终成果才能切实帮助人民群众解决最关心、最直接、最现实的利益问题,从而不断夯实协商民主的群众基础和社会基础;三是必须围绕党委政府正在做的中心任务,积极为党委政府科学决策提供参考和支持,从而不断体现协商民主的实效性和必要性。此外,还必须十分注意与各方面的沟通协调:要通过召开协调会、座谈会等方式主动征求党委政府对协商内容的意见建议;通过在新闻媒体公开发布协商议题的方式广泛征求各界群众的意见建议,努力使协商选题最大程度地反映党委所想、政府所为、群众所盼,确保协商实效。
  第二,必须不断健全协商体制。制度化、规范化、程序化是推动人民政协持久开展协商民主的重要保障。近年来,我市各级政协组织在推进协商民主体制建设方面进行了许多有益的探索尝试,取得了许多成果。但对照中央和市委的要求,与先进地区的成功经验相比,还有较大差距和不足,必须持之以恒地下大力气探索和推进。进一步健全协商体制,首先要针对不同层次的协商活动,逐步明确协商什么、与谁协商、谁来牵头开展协商活动等具体问题:一是重大问题的协商,原则上应该由政协党组牵头,每年选择两到三个涉及地方经济社会发展全局的重大问题,组织动员相关领域的政协委员反复调研论证、反复沟通协调,在形成成熟意见建议的基础上召开专题协商会,邀请党政领导同志进行面对面协商交流;二是次重点问题的协商,原则上应该分别由政协主席、副主席和秘书长牵头,每年分别选择一到两个政协各界别比较关心的议题,开展调查研究,召开界别协商会,推动各界别与党政有关部门以及界别与界别之间的沟通协商;三是一般问题的协商,原则上应该由各专委会牵头,每年分别选择一到两个各行业、各领域专业性比较强的问题,邀请党政有关部门的同志和政协委员中该领域的专家学者,召开对口协商会或提案办理协商会,推动某些特定问题的解决。此外,协商体制的建设还必须十分注意年度协商计划的制定时间。原则上年度协商计划的制定应该与地方政协全体会议同步进行,在全体会议上组织各专委会、各界别的委员,就本年度的协商议题展开讨论,提出初步意向,使协商活动充分体现广大政协委员和各族各界人士的意见建议。全体会议结束之后半个月内,应由主席会议或常委会议正式讨论通过年度协商计划,使协商活动能够在全体会议结束之后迅速有效地开展起来。
  第三,必须不断完善协商机制。体制明确后,需要有相应的具有可操作性的机制来配合,才能确保协商民主工作顺利进行。从工作程序看,协商民主机制应该包括四个方面:一是调查研究机制。调查研究是人民政协开展协商民主的基础,建立科学、规范的调查研究机制,是建立协商民主机制的重要前提。重要的是调查研究队伍的组建,特别是要明确成员间的分工,尤其要处理好参加调研的委员和机关工作人员之间的分工,做到既保障委员深入参与调研,充分发表意见,同时又不能占用委员太多的时间,以免影响委员的本职工作。二是决策之前的协商机制。决策之前的协商要做到一事一议。建立这个机制最大的困难是协商时机的选择,因为政协要在决策之前提出建议,所以这个机制必须要体现适度的超前性。在时间的安排上,要保证在同级党委、政府作出决策之前做好调研,提出意见建议;在议题的选择上,要注意与同级党委、政府的工作思路衔接起来。因此,决策之前的协商机制原则上应当明确选择在每年的第四季度,按照预测来年本区域的重点工作选择若干重点议题开展调研,并在党委和"一府两院"着手组织草拟年度工作报告前与党委和"一府两院"的领导同志进行第一次沟通协商,对主要问题形成高度共识;在党委和"一府两院"的工作报告征求意见稿出来之后,再进行第二次协商沟通,从而形成有实质意义的"决策之前"的协商民主机制。三是决策执行中的民主监督机制。建立决策执行中的民主监督机制,既是人民政协履行民主监督职能的制度保障,也是人民政协开展协商民主的程序遵循。监督机制需要注意的问题是,监督的内容、监督的人员以及监督的形式。这三者必须相匹配,不同的监督内容要有相应的适宜的监督人员及合适的监督形式。特别需要注意的是对于需要长期监督的内容,应该考虑建立长效的监督机制。这个监督过程实质上也体现了"决策之中"的协商民主机制。四是决策完成以后的总结检查机制。总结检查机制既是总结工作经验的机制,同时也是检查协商民主成效的机制。在这个机制中需要注意的主要问题是,总结检查所承担的部门、实施的时间、上报的形式及渠道等因素,以确保协商民主的成果有所体现。
  三、讲究工作策略、运用科学方法是提高人民政协协商民主实效的关键
  做任何工作都需要注重策略和方法。事半功倍与事倍功半之间往往取决于策略方法的正确与否。人民政协的协商民主由于其重要性、特殊性和复杂性,也需要讲究策略方法。为此,发展人民政协的协商民主必须十分注意把握好"三个策略":
  一是要坚持尽力而为、量力而行。人民政协不是权力机构,政协委员的意见建议没有法律强制力,人民政协的协商民主强调的是增进共识的过程。进一步发展人民政协的协商民主,要坚持尽力而为,充分发挥政协组织的职能作用,把政协可以调动的一切有效资源和积极因素充分调动起来,并合理地发挥出去,引导广大政协委员主动积极地投身政协事业,做到知无不言,言无不尽,竭尽全力,不遗余力;要坚持量力而行,充分考虑各个方面的客观的制约条件和因素,充分考虑自身能力、精力和时间的限制,着力抓住若干重点问题和关键环节,进行深入分析研究,提出切实可行的对策建议,尽可能避免在当前力所不能及的事情上浪费时间和精力。
  二是要坚持有所为有所不为、有所先为有所后为、有所快为有所慢为。人民政协的协商民主协商空间广大,内容丰富、层次较多,具有很强的针对性和决策的参与性。因此,发展人民政协的协商民主在每个阶段、每个时段上都应当十分注意分清轻重缓急,既照顾面上又突出重点,力求避免胡子眉毛一把抓。重大的、紧急的、群众关注的热点难点问题,就应当主动先为、多为、快为。受到各种各样的客观原因,如政策、财力、环境等因素限制,当前的确不好办的问题,就应该放一放等条件成熟后再办,或者分阶段实施,或者先研究如何创造条件去实施,这些就要后为、少为、慢为。
  三是要坚持真抓实干、一抓到底。人民政协的协商民主更多地表现为理性的力量、智慧的力量,其实效只能通过影响权力机关的决策体现出来。因此,发展人民政协的协商民主,一定要从实际出发,提出有水平、有价值、有见地、可实施的意见建议,特别是政协提出的提案、意见和建议,必须坚持追踪落实,抓紧抓实,力戒浮光掠影,力戒浅尝辄止,力戒隔靴搔痒,务求踏石留印、抓铁有痕,做到不动则已、动则必成,使政协组织成为促进科学决策、民主决策的重要力量。
  推动人民政协协商民主应该不断探索四个方面的工作方法:
  一是调查研究的方法。调查研究是人民政协基本的工作方法,大致可以分为三类:一类是"走马观花"式的,了解总体的面上的情况,掌握事物全面的普遍性的规律;一类是"解剖麻雀"式的,深入到某一点的内部,了解事物的特殊性情况,掌握事物的本质性特征;一类是座谈讨论式的,听取相关人士的介绍,了解总体的情况。组织调研要善于运用好这三种方法,做到点面结合,听看结合,力求掌握全面的、客观的、本质的情况,为协商打好基础。
  二是分析研究的方法。调查研究实际上是一个收集资料的过程,要得出正确的结论,拿出好的建议,需要认真分析、反复比较,需要集思广益、精心汇总。政协尤其要在这方面下功夫,因为我们的委员都是兼职的,比较分散,因此在分析研究阶段应当集中一二天时间,集中参与此专题调研的委员共同进行。我们必须不断探索酌情把委员集中起来分析研究一些问题的具体的可行的方法。总体上应当分层次进行。比如,大范围的协商应采用哪种方法?小范围的协商应采用哪种方法?哪些委员适合参加小范围的研究?哪些委员适合参加大范围的讨论等等,都需要充分的探讨考虑。
  三是开展协商的方法。人民政协的协商是大范围、多层次的协商,因此,协商的方法应该是多样性的。探索协商的方法要注意做好三个方面的工作:选择恰当的人参与协商、安排适宜的会议形式、做好会议的总结归纳工作。不同层次的协商会议,应该邀请不同的人参加。比如,专题协商会的议题往往涉及全面工作,应该要求负责全面工作的人参加。对口协商会议题专业性强,应该要求具体部门的负责人参加。又比如,协商会议的形式要能够体现协商的氛围,协商不能等同于依次发言,因此,会议主持者的素质、才能和相机处置的水平就显得非常重要。要保证会议双方的讨论既深入和谐又富有成效,真正体现民主协商。会后,还要做好总结归纳工作,不能写了会议纪要就算结束了,要有总结,有追踪,务求落实见效。
  四是检查监督的方法。人民政协的监督与党政部门的监督是不一样的,人民政协的监督是民主监督,没有强制性,只能以意见建议的形式提出来。因此,探究人民政协监督的方法,必须能够体现政协包容性强、追求团结的特点,准确把握监督的程度,特别要重视监督成果的运用,以及监督能力和水平的提高。
  健全社会主义协商民主制度是一项重大课题。充分发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用,不断推动人民政协协商民主深入发展,是各级政协组织和广大政协委员的一项重要任务。我们要深入学习贯彻党的十八大和全国政协十二届一次会议精神,认真学习习近平总书记、俞正声主席和孙春兰书记的一系列重要讲话,努力学习借鉴先进地区的好经验好做法,在实践中大胆创新、积极探索,不断深化对人民政协开展协商民主的研究,努力丰富协商内容、健全协商体制、完善协商机制、拓展协商方法、提高协商实效,形成更多更好的理论成果和制度成果,不断提高我市政协工作的科学化水平。
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