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试论人民政协在推进社会主义协商民主建设中的独特优势
天津政协网 www.tjszx.gov.cn 日期: 2014-09-02 16:33 来源: 市政协研究室 作者:阎金明 岳臻 张津凤
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  党的十八大报告中指出,“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,围绕团结和民主两大主题,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设,更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”这一论断既是对人民政协在我国革命与建设过程中做出的重大贡献的高度肯定,也把人民政协的地位和作用提到一个空前的高度。而人民政协作为我国特有的专事协商的政治组织和民主形式,在推进社会主义协商民主建设中,具有不可替代的作用。
  一、社会主义协商民主的内涵
  正确认识和把握社会主义协商民主的内涵,首先我们不能简单套用西方协商民主理论,而应确立自己的理论框架与实践原则。不少学者从传统文化、实践经验、经济制度等方面,对社会主义协商民主的内涵进行阐释。他们认为,我国传统文化中的“和”、“合”等基本因素,与协商民主具有天然的融合性;中国共产党在革命和建设时期积累了丰富的协商民主经验,建立了行之有效的协商民主制度;我国公有制为主体的经济体制,为协商民主营造了良好的外部条件;等等。这些观点突破了西方协商民主的范畴,对于正确认识和把握社会主义协商民主的内涵具有启发意义。
  正确认识和把握社会主义协商民主的内涵,还要理清它与选举民主的关系。在我国,选举民主与协商民主都是社会主义民主的重要组成部分,把协商民主与选举民主结合起来的过程,始终要体现“公民有序的政治参与”这一现代民主精神,并把它作为民主和法治的重要内容,引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾,目的都是为了更好地保障人民当家作主的地位,二者不可或缺、不可偏废。
  可见,社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式,它是在总结社会主义民主实践的基础上提出来的,以坚持社会主义制度和中国共产党的领导为前提和基础。社会主义协商民主具有不同于其他协商民主的特殊规定性,即中国人民内部各方面(现实社会中表现为社会各利益关系群体),通过国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织等渠道,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,于决策之前和决策实施之中,进行平等、广泛协商,求同存异,达成共识,作出决策或决定的民主治理形式。具体包含五个方面的内容:
  第一,协商主体。上述界定很明确,协商主体总的来说就是“人民内部各方面”。比较选举民主的主体“人民”,它有着更丰富的内涵,不仅包括了“人民”中的一切个体,更涵盖了“人民范围”内的一切阶级、阶层、党派、集团甚至“势力”。需要注意的是,上述主体间的关系,在协商民主制度的框架内必须是平等的,协商民主制度中的协商必须是各相关利益方平等的协商,否则便不能称其为协商。
  第二,协商渠道。根据上述界定,协商渠道主要是国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织等渠道,其中人民政协组织是重要渠道,大量的协商主要通过这一渠道进行和完成。
  第三,协商客体。根据上述界定,协商客体,即协商的内容,概括地讲就是经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。具体包括:中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件;宪法和重要法律修改建议;国家领导人的建议人选;关于推进改革开放的重要决定;国民经济和社会发展的中长期规划;关系国家全局的一些重大问题等;界别或个人的利益诉求或愿望等等。
  第四,协商原则。根据上述界定,协商原则坚持在决策前或决策执行中进行协商,使决策真正反映协商的结果。
  第五,协商目的。根据上述界定,协商目的是通过平等对话共同协商的方式,协调整合不同的利益关系,最大限度地寻求共识,尤其是政府在进行决策之前,通过协商广泛听取各方面的意见,并且在决策过程中审慎考虑各方面的愿望和要求,通过协商体现民主、反映民意、集中民智、增进共识。
  二、人民政协与发展社会主义协商民主的一致性
  从一定意义上说,人民政协的工作,就是发展协商民主的工作。实践证明,人民政协的性质、组织构成、主题、主要职能以及活动方式等,与实现社会主义协商民主的要求是完全一致的。
  第一,从政协的性质看,人民政协除了作为最广泛的爱国统一战线组织之外,还是多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬民主的重要形式。在一定意义上,它就是一个民主协商的机构。毛泽东早在1954年就明确指出:“政协不仅是人民团体,而且是各党派的协商机关,是党派性的机关。”
  第二,从政协的组织构成看,人民政协由不同界别组成,在组织和人员构成上不受地域和人口比例的限制,它既包括各党派、各团体、各民族和社会各界的代表,又包括港澳同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表,同时还包括随着经济社会发展和社会阶层变化而出现的新的社会阶层的代表。它随着社会的发展进步不断调整其组成单位或界别。这种包容性体现了协商民主的特点。
  第三,从政协的主题看,团结和民主是人民政协的两大主题,这两大主题是相辅相成的。在政协所展示的民主是统一战线范围的民主,是以批评、建议为主要形式的民主,是协商式的民主。在政协,一切工作和活动都要体现民主的精神,包括民主的程序、民主的方式、民主的作风、民主的氛围;所有参加者都是平等的、自由的,平等地参政议政,自由地发表意见。
  第四,从政协的主要职能看,政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的三项主要职能,其中政治协商是政协的首要职能,也是我国社会主义民主中最典型的协商民主形式。民主监督、参政议政是政治协商的延伸和拓展。人民政协所有工作都包含着协商民主的成分,协商民主体现于政协工作的各个方面、各个环节,贯穿于政治协商、民主监督、参政议政的始终。
  第五,从政协的活动方式看,人民政协是社会各方面协商议事的机构,参加政协的各党派、团体和界别,都可以本党派、团体和界别的名义在政协会议上发表意见和主张,可以按界别提出提案,可以由界别自主开展调查研究和反映社情民意等活动。各界别委员反映和维护各自利益不是通过竞争与对立的方式进行,而是通过广泛充分地协商讨论以统一认识、达成共识。特别是作为执政党的中国共产党和作为参政党的各民主党派,在人民政协中真诚团结、亲密合作,有党派性而无党争,鲜明地体现了社会主义协商民主所蕴涵的合作、参与、协商、包容的精神。
  总之,社会主义协商民主虽然有多种载体和实现形式,但人民政协则是我国实行协商民主最主要的载体和最佳的实践形式,人民政协与协商民主不可分割地联系在一起,协商民主赋予人民政协工作以更深刻的政治内涵。
  三、人民政协在推进社会主义协商民主建设中的独特优势
  十八大报告提出:“要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。这个思想的深刻性在于,它将协商民主从社会覆盖、工作向度、普遍要求和运作规范等方面加以提升,协商民主不再是一种单向度和小口径的实践形式,而成为社会政治生活和政治关系中具有全方位的工作机制。在社会层面上,协商民主不仅内容要广泛、层次须多样,而且必须以制度为基础。广泛是面,层次是点,制度是根,协商民主的发展要统一于这三个要求。以人民政协为载体和形式来实践协商民主,既符合社会主义民主政治的本质要求,又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统,具有其他载体和形式所不具备的独特优势。
  1、主体优势。推进社会主义协商民主建设,必须以保证人民当家做主为根本。这是人民当家做主的社会主义民主政治本质的必然要求,这一要求在社会主义协商民主制度层面的体现,就是该制度的运行必须保证人民内部各方面真实、充分、有效地参与协商,或者说,要体现协商民主过程中人民的主体地位。
  人民政协是由我国所有合法政党、各人民团体和各族各界人士参加的非国家权力机构,参与主体涵盖了全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义的爱国者和海外广大的拥护祖国统一的爱国者。目前,全国政协有34个界别,每一个界别联系着一个群体,每一位政协委员都是特定社会群体的利益代表,且成员之间也没有上下级之分。同时,人民政协坚持求同存异的原则,尊重其成员的特点,包容其成员在信仰、利益和观念等方面的差异。这种主体的广泛代表性、平等性和政治上的巨大包容性,能够将社会各群体的意见、愿望和要求加以系统、综合、真实地反映,最大程度地实现最广大人民的民主权利,具备了实施协商民主的主体优越性。
  2、组织优势。推进社会主义协商民主建设,必须拓宽公民政治参与的渠道。民众参与协商民主有很多平台,如民主恳谈会、人民政协、政党间的对话协商、民意代表与政府间的协商、互联网等等,通过这些平台公民均能参与协商。但是,这些平台中只有人民政协是有组织的、多层次的公民参与协商民主的平台。
  人民政协是多党合作的重要组织机构,同时也是社会各界别协商的组织机构,它为践行协商民主提供了重要的组织平台,并且具体化为丰富多样的组织形式,如政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议、根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议以及政协组织的各种视察、调研活动。政协委员可以通过上述组织形式就各种重要问题发表意见,提出建议,反映诉求。根据规定,对于人民政协的各种组织活动,各级党和政府需要高度重视,把政治协商纳入决策程序,自觉接受民主监督,对政协提出的重要意见和建议,要认真研究、积极采纳。这些规定彰显了人民政协的组织优势。同时,人民政协能够为协商民主提供自上而下,完整系统的组织平台。到目前为止,人民政协已经建立了全国、省级、副省级、地级、县级政协的五级完整组织体系。这一组织体系为协商民主的规范化、程序化、制度化提供了组织保障。
  3、制度优势。推进社会主义协商民主建设,关键在于制度建设。协商民主的发展,需要完善的制度构造,需要制度作保证。有了制度,有了规则,大家按章办事,平等协商才能够实现,协商结果才能够有效。只有这样,才能够避免“想协商就协商,没意愿就不协商”、“有时间就协商,没时间就不协商”的现象。
  人民政协作为最早的协商民主载体和形式,在推动社会主义协商民主过程中已经建立起来一些较为完备的制度体系和工作机制。首先,有宪法的保障。1993年,《宪法》把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立为我国的一项基本政治制度,从而使人民政协发挥作用具有国家根本大法的保障。其次,有制度体系上的保障。《中国人民政治协商会议章程》是人民政协发挥作用和履行职能的总纲。围绕如何有效开展政治协商和民主监督工作,1989年中共中央颁发了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。1995年1月,全国政协又专门制定出台了《政治协商、民主监督、参政议政的规定》。根据形势发展需要,2005年2月和2006年2月,中共中央分别制定下发了《关于进一步坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(中发[2005]5号)和《关于加强人民政协工作的意见》(中发[2006]5号),特别是中发[2006]5号文件,分别对政治协商、民主监督、参政议政三项职能作了详细的规范和明确。各地也结合实际纷纷制定出台了具体的实施意见。所有这些规程,都为人民政协开展协商民主提供了较为完备的制度保障。在机制上,人民政协已经形成了会议、提案、大会发言、调研和考察等形式,特别是在最近十年来还创造性地建立和完善了专题协商制度,使得政协委员能够有效地履行政治协商、民主监督、参政议政的职能。可以说,人民政协有着最稳妥、最完善的协商民主制度,而且还不断在实践中丰富和发展,在推进社会主义协商民主制度建设方面具有其他载体和形式不可比拟的优越性。
  4、功能优势。推进社会主义协商民主建设,重点是扩大公民有序的政治参与。有序,关键是通过国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织等渠道开展民主协商;有效,关键是坚持协商于决策之前和决策之中,使决策真正反映民主协商的结果。
  人民政协能够提供一种组织化、制度化的政治参与方式,使政治参与趋向规范化、程序化和理性化,极大拓展了社会主义协商民主的广度和深度。首先,人民政协上达中央,下联各界,民主渠道畅通,不同于一般的政策咨询调研机构,是党委和政府实现科学民主决策的重要环节。政治协商是人民政协的主要功能,民主监督和参政议政则是政治协商的延伸和拓展,使人民政协的协商民主视野更加宽广、活动更加经常、方式更加灵活、内容更加丰富。人民政协位置超脱、智力密集,议政建言既有专业的深度,又有社会的广度。其次,协商于决策前或决策执行中,是人民政协政治协商的原则,能够保障决策真正反映协商的结果。同时,人民政协不求说了算,但求说真话,讲实情,通过认真履行职能,深入了解民情,充分反映民意,广泛集中民智,促进党政决策的科学化、民主化。再次,从协商的形式上看,人民政协不仅有决策性协商,还有咨询性协商和沟通性协商形式,使协商更具灵活性和多样性。
  因此,在功能上,人民政协既推进了民主政治的发展,又维护了团结和谐,把“政治参与”与“有序”结合起来,实现了公民有序的政治参与;其突出优点是在决策前和决策后都能够保证来自各界的政协委员平等地参与公共政策的制定过程,自由地表达自己意见,在理性的讨论和协商中做出大家都能接受的决策。今天的人民政协,已经把协商、监督、合作、参与融于一体,这正是其特色之所在。
  四、结论
  协商民主虽然具有多种实现形式,但是哪一种形式都不具备政协的优势。这不仅是因为人民政协具有悠久的协商民主历史和丰富的协商民主实践,而且是因为人民政协具有民意的广泛代表性;具有对国家宪法、法律和法规的实施、对重大方针政策的贯彻执行、对国家机关及其工作人员的工作进行民主监督的合法权威性;具有实施协商民主的制度化、规范化、程序化等特殊优越性。
  当然,我们也不能认为人民政协就是协商民主的唯一载体和实现形式。社会主义民主政治实践证明,协商民主是多形式的,如中国共产党和各民主党派的党际民主协商,人民代表大会中的民主协商,基层民主中的协商等等。我们在强调人民政协是我国实行社会主义协商民主的主要载体和实践形式的同时,还要积极研究和探索与其他协商民主形式的契合点,使中国特色的各种民主协商真正形成推动民主政治发展的强大合力。


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