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关于推进政党协商民主的思考
天津政协网 www.tjszx.gov.cn 日期: 2017-06-15 14:42 来源: 市政协研究室 作者:周海峰
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  摘 要:中国共产党同各民主党派就国家发展中的重大问题进行的政治协商,是社会主义协商民主的重要组成部分,是科学民主决策的重要环节。政党协商立足于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,不断完善其形式和内容,建立健全政党协商的保障机制,进一步提高政党协商能力,是推进政党协商民主的前提和条件。
  关键词:政党协商、政治价值、基本原则、实现路径
  政党协商是在中国共产党领导下,中国共产党同各民主党派就国家重大方针政策、重要事务进行的政治协商,在党和国家工作大局中具有不可或缺的重要地位和作用。2015年颁布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》,把政党协商明确为社会主义协商民主的重要渠道。在中央统战工作会议上,习近平总书记对政党协商作出重要论述,强调中国共产党同民主党派有事要商量、多商量。中共中央颁发的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》,把“参加中国共产党领导的政治协商”确定为民主党派的基本职能。由此可见,政党协商在党和国家的民主政治生活中具有重要的地位和作用。
  一、政党协商的政治价值
  (一)政党协商是中国特色社会主义民主政治的独特优势。政党协商是在中国革命、建设和改革的实践中不断发展、成熟的,具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础和制度基础。早在新民主主义革命时期,共产党就在与各民主党派团结合作中进行各种协商,协商民主的思想逐渐形成。特别是1948年中共中央提出的“五一口号”,得到各民主党派、无党派民主人士热烈响应,拉开了协商建国的序幕。1949年9月,中国共产党与包括各民主党派在内的各界人士经过充分讨论和协商,制定了具有临时宪法作用的《共同纲领》,并以政党协商为基础,奠定了中国共产党与各民主党派团结合作的政治格局,形成和发展了长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的社会主义和谐政党关系。各民主党派和无党派人士自觉接受中国共产党领导,与中国共产党亲密合作,避免了多党竞争、相互倾轧的弊端,成为我国政党制度的巨大优势。可以说,这种独特的、独有的、独到的民主形式,也为世界政治文明作出了重要贡献。
  (二)政党协商是国家治理体系的重要方面。习近平总书记指出,涉及人民利益的事情,要在人民内部商量好怎么办,不商量或者商量不够,要想把事情办成办好是很难的。政党协商关联我国政党制度和协商民主制度,深深嵌入了我国的国家治理体系,并在长期实践中形成了多种渠道和机制。新中国成立之初,无论是资本主义工商业社会主义改造等内政问题,还是抗美援朝等外部事务,中国共产党都与各民主党派进行广泛协商,达成共识后再付诸行动,受到社会各方面的拥护和支持。改革开放初期,为调动广大工商界投身经济建设的积极性,邓小平同志邀请民建中央、全国工商联5位领导同志座谈,“五老火锅宴”成为一段佳话。进入新世纪,建立海峡西岸经济区、建立中原经济区等,都是由民主党派中央参与调研提出,并成为推动我国区域发展的重大战略。党的十八大以来,民主党派中央就促进京津冀协同发展、应对雾霾污染等问题提出了很多务实有效的意见建议。通过政党协商搭建了制度化的表达意见、沟通协商的平台,广泛凝聚了社会各方面的智慧和力量,促进了国家治理决策的科学化、民主化。
  (三)政党协商是巩固共产党的领导和执政地位的重要方式。社会主义协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现,政党协商为党团结各民主党派及其所联系的群众提供了有效途径。作为中国特色社会主义的民主党派,是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟。中国共产党就国家大政方针、政治生活中的重大事项、经济和社会发展中的重要问题同各民主党派进行协商,各民主党派也经常通过书面协商等形式主动向中国共产党提出意见建议,这有利于扩大有序政治参与、更好地实现人民当家作主的权利,也增强了民主党派成员及其所联系群众对共产党的向心力,更加自觉地团结在共产党的周围。中国共产党对民主党派的领导是政治领导,即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。政党协商的过程,既是共产党广泛听取民主党派意见建议的过程,也是民主党派了解和接受党的政治主张,不断增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信的过程。
  (四)政党协商是中国特色社会主义协商民主的重要形式。政党协商是中国共产党与各民主党派在长期团结合作过程中探索形成的,在社会主义协商民主的多种形式中处于首要地位,并成为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》就对加强中国共产党和各民主党派之间的合作与协商作出明确规定。进入新世纪以来,2005年颁发《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,2010年中共中央办公厅印发《关于进一步规范省、自治区、直辖市党委同民主党派、无党派人士政治协商的意见》,对中央、省级党委开展政党协商进行了规范,推动政党协商更加制度化、规范化、程序化。目前,中共中央总书记每年固定4次召开协商座谈会,分别就经济社会发展的建议、半年度经济工作、中央全会文件、中央经济工作会议文件等内容,与民主党派中央和无党派人士代表协商,这是其他国家的执政党不可能做到的。可以说,政党协商内容极为重要,协商制度健全,为推动社会主义协商民主广泛多层制度化发展丰富了内涵、拓宽了渠道。
  二、政党协商在社会主义协商民主中的角色定位
  政党协商立足于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,政党协商是社会主义协商民主的重要组成部分,尤其是政党协商在长期实践中形成和确立的重要原则、基本内容、工作机制和协商方式,为在我国建立和健全协商民主制度奠定了坚实基础。
  (一)政党协商坚持以优化决策为标的,为推进社会主义协商民主提供了价值取向。我国的政党协商不是为协商而协商、为表达而表达,也不是以此体现决策的合法性,其主要价值取向是促进民主科学决策。2005年中共中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确提出,“政治协商是实行科学民主决策的重要环节”。社会主义协商民主与西方协商民主理论具有本质不同,不是“在协商民主中,公民运用公共协商来作出具有集体约束力的决策”,而是“重大情况让人民知道,重大问题经人民讨论”;不是集体审议、协商决策,而是社会各界人士就关心的重要问题充分表达意愿,在重大问题上达成或增进共识,因而也必须以促进决策民主化科学化为价值取向。
  (二)政党协商坚持求同存异,为推进社会主义协商民主提供了基本方式。政党协商作为多党合作的重要职能,是党与党外人士团结合作的体现,其求同存异也是统一战线的特有方式。它贯彻合作共赢的基本原则,弘扬民主、合作、包容精神,在党际协商中既坚持求同,又注重存异;既重视协商结果,又重视协商过程;特别是对有利于完善决策、事业发展、人民利益的不同意见和建议,更是欢迎、支持和鼓励,体现了民主的要义,也是协商的真谛。社会主义协商民主特色在协商,重点在协商,其价值也取决于协商。这种协商实际上是政治协商范围的扩大和内容的延伸,是政治协商的社会化和民众化,是在更广阔的层面集中智慧和凝聚共识,更需要坚持求同存异、体谅包容的方式。
  (三)政党协商形成的制度机制,为推进社会主义协商民主提供了制度保障。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性,是推进协商民主的重要保障。政党协商在长期实践中,形成了一系列重要的制度规范。如中共中央1989、2005和2006年制定的关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商的意见、加强多党合作和政治协商制度建设的意见、加强人民政协工作的意见,以及中央和省区市有关部门的有关文件,都对政治协商的性质、内容、方式和程序作了具体规定。特别是多党合作和政治协商已成为我国基本政治制度,并写入国家宪法。这既为形成在社会各方面成员中广泛多层开展协商民主的制度保障,也为构建程序合理、环节完整的协商民主体系,健全协商民主制度提供了重要借鉴。
  上述说明,社会主义协商民主作为一种新型民主形式,是在政党协商的基础上构建和发展起来的。政党协商的长期实践,是社会主义协商民主的重要源头,政党协商形成的原则理念、内容方式和体制机制,为社会主义协商民主建设打下了深厚的根基。政党协商是社会主义协商民主的奠基者、引领者和推进者。
  三、政党协商必须坚持的基本原则
  从民主革命时期起,中国共产党就将遇事协商作为与党外人士合作的重要内容。毛泽东曾告诫全党:“国事是国家的公事,不是一党一派的私事。因此,共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务,而无排斥别人、垄断一切的权利。”“提倡民主作风,遇事先和党外人士商量,取得多数同意,然后去做。同时,尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见,并倾听他们的意见”。因为中国共产党是通过“政治领导争取大多数以实现党的主张的办法”,使党的主张“变为人民的主张”。中国共产党在肯定政治协商的重要性和必要性的同时,也一再告诫全党要倾听不同意见,纠正党内存在的狭隘关门主义或宗派主义作风。这个时期的抗日爱国政党之间的政治协商只是党际政治协商民主的雏形,为解放战争时期中国共产党和各民主党派的政治合作,及新中国建立后党际政治协商民主理论及其实践探索提供了有益的借鉴。
  改革开放以来,随着中国政党制度的完善,党际政治协商民主逐渐进入制度化、规范化、程序化建设的发展轨道,通过1982年全国政协五届五次会议的《政协章程》,1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,1992年全国政协八届二次会议的《政协章程》,2004年全国政协十届二次会议的《政协章程》,2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,2007年国务院新闻办发布的《中国政党制度》白皮书等,对政治协商的内容、渠道、形式、方法等都作了明确规定,将多党政治协商民主纳入实行科学民主决策的重要环节。按照中国政党制度设计的党际政治协商民主是社会主义民主政治的实现形式,“把协商从政治手段上升为制度安排”,体现了人民当家作主的社会主义民主的本质。
  我国协商民主分为国家政治层面和社会治理层面,其中国家政治层面的协商民主指的就是党际协商民主,是以人大、政协及由党派领导人直接参加的座谈会、谈心会、民主协商会等协商形式,通过采取咨询、对话、谏言等参与决策的设计、决议、反馈等过程,有助于“使民意的表达、汇聚和综合在公共决策中得到充分体现。”党际政治协商民主是一个制度性、程序性、开放性的民主形式,是科学民主决策不可或缺的重要环节。经过长期实践,为了保证中国共产党和民主党派在协商过程中,就“中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件;宪法和重要法律的修改建议;国家领导人的建议人选;关于推进改革开放的重要决定;国民经济和社会发展的中长期规划;关系国家全局的一些重大问题;通报重要文件和重要情况并听取意见,以及其他需要同民主党派协商的重要问题等”达成一致的决定,党际政治协商民主坚持的基本原则是:
  (一)中国共产党的政治主导性。共产党的主导性主要体现在政治和工作两个方面,政治上是指要依靠中国共产党的路线方针政策和思想政治工作,在重大是非、重大原则问题上,做好政治引导工作,坚持正确的政治方向。工作上指的是由中国共产党提出和确定协商的规划;将协商的议题提前通知民主党派和无党派代表人士,并提供相关资料;集中协商意见,以及认真研究并反馈协商结果等。中国共产党的主导性是由其执政党的政治地位决定的。在中国,“要把十几亿人的思想和力量统一和凝聚起来,共同建设有中国特色社会主义,没有中国共产党的统一领导是不可设想的。”主导性不是共产党的“一言堂”,也不是共产党在协商中居高临下;而是以平等的态度,鼓励和引导民主党派就协商的内容自由表达不同意见、建议和批评,使民主党派将各自所联系的阶层和社会群体的利益诉求,在现行政治体制内通过党际协商民主的形式得以表达。随着社会阶层结构的变化,我国已经形成和存在不同利益群体,他们之间存在着同质性和异质性的利益诉求,协调和整合各群体之间的多元利益差异,成为开展党际政治协商民主的重要任务。而中国共产党是代表中国最广大人民群众根本利益的执政党,只有共产党才能允许当代中国社会阶级阶层和利益群体的多元利益诉求,通过协商民主的形式参与政治活动,直接或间接影响政治决策。
  (二)民主党派的相对独立性。党际政治协商民主就协商参与者而言,是平等协商。中国共产党和各民主党派作为参与协商的两个具有平等地位的主体,依法行使中华人民共和国宪法赋予公民的基本权利(知情权、参与权、表达权、监督权)和公民应该履行的各项义务。只有在平等尊重的基础上,协商者的独立性才能体现出来。民主党派独立性的前提是接受共产党的政治领导,并享有政治自由和组织独立性。中国共产党领导民主党派,但“决不意味着我们党把他们当作附属的团体,决不意味着我们党可以去命令、干涉或控制他们”。民主党派与共产党都是以建设中国特色社会主义为奋斗目标的政治体制内的政党,他们之间的根本利益是一致的。民主党派是以帮助共产党更好地执政为目的的民主党派,他们在协商过程中的意见、建议、批评,反映了一部分社会阶层的利益诉求。因此,政治自由体现的是坚持四项基本原则基础上的协商内容的包容性。中国共产党一向主张协商过程要充分发扬民主,广泛听取意见,鼓励民主党派做到“知无不言,言无不尽”,对于不同的意见、不同的观点,最终运用民主讨论、批评教育等理性协商的方法以求得共识。正如毛泽东曾说:“凡属于思想性质的问题,凡属于人民内部的争论问题,只能用民主的方法去解决,只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决,而不能用强制的、压服的方法去解决。”“如果民主党派的思想作风都和共产党一样,又何必有这几个党派存在呢?”当然,民主党派的独立性,决不意味着削弱共产党的领导,而是为了更好地发挥民主党派的独特作用。
  (三)协商程序的规范性。党际政治协商民主经过长期的实践和探索,作为国家重要的民主制度,已经逐步迈上了制度化、规范化的发展轨道。根据中共中央的相关规定,党际政治协商一般分为四个步骤:第一步是制定协商规划。中共中央根据年度工作重点,对与各民主党派协商的具体内容、参加范围、协商时间等作出规划,要求“协商的议题提前通知各民主党派和有关无党派代表人士,并提供相关材料;各民主党派应对协商议题集体研究后提出意见和建议。”第二步是接受议题。各民主党派根据中共中央告知的协商内容等有关情况和要求,组织相关人员阅读文件;根据中共中央要求“对涉及经济社会发展全局的重大项目,要广泛征询意见,充分进行协商和协调;对专业性技术性较强的重大事项,要认真进行专家论证、技术咨询和决策评估;对同群众利益密切相关的重大事项,要通过公示、听证等制度,扩大人民群众的参与度”,积极组织各党派成员开展必要的社会调研和专家咨询,并在各民主党派内部,广泛听取意见,真实反映社情民意,形成各党派的意见、建议。第三步是进行党际协商。中国共产党召集各民主党派、无党派代表人士参加的人民政协及民主协商会、小范围谈心会、座谈会等,鼓励所有参会人员畅所欲言,充分发表意见,求同存异,广泛吸纳民主党派、无党派代表人士的正确意见和建议。第四步是公示反馈情况。中共中央、各级政府和决策机构,要认真研究各民主党派和无党派代表人士的意见和建议,对一些重要意见建议的采纳情况要及时通知民主党派,以保护民主党派参与协商的积极性。只有规范协商程序,才能保证协商的合法性、透明性和可行性。
  四、推进政党协商民主的实现路径
  (一)进一步规范政党协商的形式。完善协商的会议形式,就党和国家重要方针政策、重大问题召开专题协商座谈会,由中共中央主要负责同志主持;就重要人事安排在酝酿阶段召开人事协商座谈会,由中共中央负责同志主持;就民主党派的重要调研课题召开调研协商座谈会,由中共中央负责同志主持,邀请相关部门参加;根据工作需要,召开协商座谈会,沟通思想、交换意见、通报重要情况,由中共中央负责同志或委托有关部门主持。完善中共中央负责同志与民主党派中央负责同志约谈形式。完善中共中央与民主党派中央书面沟通协商形式。
  (二)完善民主党派直接向中共提出建议的制度。各级中共党委领导要提高对民主党派各级组织直接向同级中共党委提出建议的认识,充分认识民主党派在稳定社会、发展经济、凝聚人心工作中的作用,不断完善民主党派直接提建议的制度。一是要把民主党派的协商列入年度工作要点,告知民主党派早作准备,使民主党派工作同中共党委的工作目标同向,行动同行。也可以把民主党派直接提建议纳入各级党委党建工作的重要内容,充分发挥民主党派的积极作用。二是要落实现有的制度和规定,除座谈会、通报会这些集体协商形式之外,政协可以每半年至少开展一次民主党派与同级中共党委意见交流见面会。
  (三)加强政党协商保障机制的建设。健全知情明政机制,有关部门定期提供相关材料,组织专题报告会,协助民主党派优化考察调研选题。加强政府有关部门、司法机关与民主党派的联系,视情邀请民主党派列席有关会议、参加专项调研和检查督导工作。完善协商反馈机制,中共中央将协商意见交付有关部门办理,有关部门及时反馈落实情况。支持民主党派加强协商能力建设。
  (四)加强政党协商能力建设。协商的能力直接决定协商的成效。搞好政党协商,需要中国共产党和各民主党派共同努力。中共各级领导干部首先要提高协商能力,带头学习掌握政党协商理论,把握政党协商工作规律,熟悉政党协商工作方法,要成为政党协商的积极组织者、促进者和实践者。要帮助民主党派扩大知情渠道,协助民主党派培养高素质的人才,加强调查研究,力求对策建议更有分量。要为民主党派创造更多的协商条件;要充分利用多种形式,协助民主党派进一步优化选题,提高重点考察调研的针对性和实效性;完善议政建言工作机制。
  为不断提高政党协商水平和能力,民主党派必须把加强协商能力建设放在工作的重要位置。首先,要深刻理解和领会以习近平同志为总书记的中共中央宏观战略。为此,要深入学习中共十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,深入学习习近平总书记系列重要讲话精神,了解和把握中共中央对全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的部署、目标任务和工作安排,使民主党派的协商参与始终围绕执政党的中心工作,使民主党派的意见建议对执政党的科学决策、民主决策有利有益。同时,要从整体上深刻了解和把握中国的国情。中国作为拥有数千年悠久历史的发展中国家,面临的改革发展问题既有发达国家曾经面临的共性,也有自己的特性。机遇、挑战、难题、矛盾同生共存。民主党派要运用唯物辩证的方法,抓住主要矛盾,使民主党派协商意见既符合中共要求,又切中现实问题和时代主题。其次,要善于整合民主党派智慧,发挥整体优势。民主党派作为由各领域高层次人才组成的党派,在协商过程中整合全党智慧、发挥整体优势,是提高自身协商能力的途径。再次,要加强专业性,提升协商参与的科学化水平。为推进国家“四个全面”战略部署,要求民主党派必须加强协商议政的专业性,以严谨的科学态度、科学研究和科学认知,作为协商议政的基础。只有具备一定的专业素养,才能提升判断力、鉴别力,有效整合各方利益诉求,协助执政党求得全社会意愿和要求的最大公约数。因此,要注重选拔、吸收民主党派中的专家学者参与到协商议政工作中来,将协商的内容建立在扎实的专业基础上。
  总之,政党协商是社会主义协商民主的重要组成部分,是体现社会主义政治制度优越性的一个方面。政党协商立足于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,不断完善政党协商的形式和内容,建立健全政党协商的保障机制,进一步提高政党协商能力,是推进政党协商民主的前提和条件。

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