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民主监督与人民政协协商民主
天津政协网 www.tjszx.gov.cn 日期: 2017-06-15 14:42 来源: 市政协研究室 作者:张津凤
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  人民政协的民主监督是人民政协的三大职能之一,是我国社会主义监督体系的重要组成部分。然而在实践中,民主监督不仅是政协三大职能中的短腿,也难以与党纪监督、法律监督、行政监督等监督形式相提并论,相比于网络、媒体监督等社会监督更是相形见绌。因此,充分发挥民主监督作用,积极探索提升人民政协民主监督效能的方式和途径,成为人民政协工作的一项重要课题。
  2015年2月,中共中央颁布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中指出,要“进一步完善政协协商”,“推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设”。6月,中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》(以下简称《实施意见》)中亦指出,要“把协商民主贯穿履行职能全过程”,“适时制定民主监督的专项规定”。这两个文件都把协商民主与民主监督联系起来,为完善民主监督制度,提升民主监督效果提供了新的视角和思路。
  一、关系考察:民主监督是协商民主的重要实现形式
  2015年6月,《实施意见》中对人民政协协商民主做出了界定:“人民政协协商民主是在中国共产党领导下,参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能,围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。”这种协商民主,主要是通过参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政这三大职能来实现的。因而,民主监督是协商民主的重要实现形式。
  (一)人民政协是民主监督与协商民主的共同载体
  人民政协是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。人民政协的根本职能就是组织参加政协的各党派、各团体、各民族以及各界代表人士开展民主协商活动。人民政协在本质上就是一个实行协商民主的组织载体。 在人民政协的协商民主实践中,人民政协为参加政协的各党派、各团体、各族各界人士提供了协商的平台,通过这个平台对协商什么、谁来协商、怎样协商等各个环节做好组织工作,使利益相关方就协商主题和内容进行充分的、平等的协商,并最终组织落实协商成果的转化。
  同样,民主监督也是通过人民政协这一载体进行的。关于人民政协的民主监督,2006年2月,《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出:“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。” 可见,人民政协亦是民主监督的组织载体。在民主监督实践中,诸如向党委和政府提出建议案、委员视察、委员提案、反映社情民意、政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等监督活动,都是通过人民政协这一平台实现的。
  通过人民政协这一组织载体,参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在进行民主协商和民主监督活动时,必然会存在一定的交叉。正如李君如所说,“我们在政治协商过程中提出的每一点不同见解都是一种民主监督,我们在落实政协委员提案过程中的每一项措施也是在实施民主监督。” 而这种活动的交叉,使得民主监督与民主协商联系起来,互促互进,形成共同发展的合力。
  (二)“民主”是民主监督与协商民主的共同目标
  人类自近代以来,通过思想和政治两个层面的革命,确立了政治生活的人民主权原则。人民历史性地成为国家政治共同体的主人,他们基于更好地保护自己的生命、财产和自由的需要,将其权力部分地让渡给国家,形成公共权力。同时,为了防范公共权力偏离预先确定的规范而违背当初的缔约目的,人民有权对公共权力进行监督。因而,在政治领域里,监督的实质是对公共权力即国家权力的控制和约束。从一定意义上说,现代民主政治发展的过程,就是权力制约与监督的过程。只有通过对权力的制约与监督,确保权力的公有性和公信力,才能真正实现人民民主,促进政治平等和社会公平。
  关于如何对公共权力进行制约,18世纪的法国思想家孟德斯鸠提出了“以权力约束权力”的理论,这一理论奠定了权力监督的思想基础。但社会发展到今天,单纯的权力监督已无法应对复杂的政治问题,因而监督形式日趋多样化。针对我国的现实情况,人民政协不是国家机关,没有监督权力,其要对公共权力进行监督,只能寻求其他方式来实现。我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依法享有选举权和被选举权、知情权、参与权、表达权和监督权等。参加人民政协的各党派团体和各族各界人士所联系的那部分群众,与工人、农民同属于人民范畴,因而享有宪法赋予的监督权利。这是人民与公共权力之间民主性的政治关系所包含的一项政治权利,是人民民主权利的延伸。可见,人民政协对公权力的监督不是权力的行使,而是基于人民民主权利的权利监督,即“以权利制约权力”。因此,人民政协民主监督的核心在于民主。
  当然,民主从来都不是完美的,民主总是在理想与现实,价值与制度的相互作用、相互冲突中开辟自身的发展道路。现代民主选择了代议制民主的形式,人民行使主权的主要方式是选举自己的代理人,代议制民主是现代政治最为稳定的治理形式。但是,这一民主实践形式与民主所欲实现的基本价值——大众普遍参与是相悖的,基于此,以扩大人民对政治的直接参与为核心,以协商共识为特征,以促进公共利益为最终目的,真正落实民主精神的协商民主就成为民主政治内在逻辑发展的必然。
  在中国的人民政协协商民主实践中,由于国家和社会生活中的重要事务经过人民政协的广泛讨论、缜密调研、科学论证,在遵循公开民主的程序下,经过反复磋商达成共识,这不仅有利于决策的科学化与民主化,更是加强了国家政策输出的合法性。这种协商民主形式是一种治权意义上的民主,是在广泛主体的参与下就公共治理的主题进行讨论、辨识、对话、妥协从而达成共识的决策机制。因而,人民政协协商民主是重要的民主形式和治理形式。
  同时,从中国政治发展实践看,中国共产党自从成立之日起,就一直把追求中国人民的民主作为自己的历史使命。民主监督和协商民主是这一使命中的两大内容,同时也是推动民主政治发展的两种重要手段。在民主政治建设中,二者是“同时态”地互促互进而发展的。中共各级党委和政府要民主执政,就必须有保障机制和合理的途径。民主监督是其重要保障,协商民主是其优选途径。
  (三)“协商性”是民主监督与协商民主的共同特性
  人民政协的民主监督不只是听取解释,或简单认可和认同,而是表达异见、讨价还价。而讨价还价是一种解决冲突的商议性合法方式,其前提是有不同意见发表,即“讨价”,但不同意见发表后还必须有回应,即“还价”。“还价”,可以是当场进行解释、说明的即时回应,也可以是对协商结果进行说明以及实践结果进行反馈的事后回应。 可见,人民政协的民主监督具有协商性特点。在民主监督实践中,它主要是以提出意见、批评、建议的形式,以平等协商、直言相谏等方式与被监督者进行沟通和交流,协商、协调、协作、协同、协助是民主监督的主要工作方法和活动方式。
  人民政协协商民主的最大特点就是协商。协商是实现其基本价值的方式和手段。在协商实践中,协商各方坚持平等协商、求同存异的原则,通过对话和讨论,最终达成共识。这一过程中所表现出的公开和平等、包容与妥协的特点正是协商的内在机理和本质所在。而民主监督与协商民主正是通过协商这一共同特性紧密联系起来,相互促进,共同发展。
  二、价值分析:协商民主有利于民主监督作用发挥
  (一)能够为民主监督增添丰富的实践形式,提高监督效率
  《实施意见》中提出要规范政协协商的形式,并对具体的协商形式作出了概括。包括政协全体会议协商、专题议政性常务委员会会议、专题协商会、双周协商座谈会、对口协商和界别协商、提案办理协商等形式,以及在视察、考察、专题调研等活动中开展协商,通过视察报告、调研报告、提案、建议案等形式开展协商等。在这些协商形式中,有的本来就是民主监督的固有形式,而有些协商形式虽然不是制度规定的民主监督形式,但在协商中提出意见、批评、建议亦是民主监督的实现途径。可以说,人民政协协商民主形式都可成为实现民主监督的实践形式,这就为民主监督增添了丰富的实践形式,能够使民主监督有更多的渠道进行,从而提高监督效率。
  (二)能够通过有效沟通,把民主监督落到实处
  一定意义上说,协商民主的“协商”就是针对人容易感情用事的一面而采取的一种处事方式,往往表现出“理性”特征。而协商民主运作中的“理性”,在话语表达上,表现为不以攻击、批判、诋毁的语言为常态去评价他方观点,而是更多地用善意的、建设性的语言去提出自己的见解;在态度情态上,表现为中立,显得冷静旁观;在表述问题的思维特征上,表现为周密地分析,审慎地思考,慎重地考虑。而正是这种“理性”特征使协商各方能够保持良好的政治沟通,从而保证民主监督的意见、建议和批评在上传过程中不受阻滞和搁浅,意见及时采纳与反馈,最终把民主监督落到实处。
  (三)能够保持民主监督的科学运行,提高监督水平
  从政治层面看,协商是政治民主诉求的体现,是一种民主展开的过程与方式。有过程的活动要求其行为方式要合乎秩序。由此可见,协商民主是一种程序性民主,其显著特征就是“有序”。同样,民主监督的有效性往往取决于其有序化程度。有序化程度越高,监督的水平就越高,就越有可能得到监督客体的配合、接受乃至支持,从而对监督结果产生良性影响。因此,无论是协商民主还是民主监督,都必须是在有序的状态下进行。毋庸置疑,人民政协协商民主是一种比较成熟的协商民主形式,其制度化、程序化水平较高,能够保证协商的有序进行。同时,在协商过程中实施民主监督,也能够保持其科学运行,进而提高监督水平。
  三、路径选择:完善协商民主制度机制,提升民主监督实效
  (一)加强人民政协制度建设,完善民主监督的实现形式
  1、重视发挥各种协商形式在民主监督中的作用。如前所述,《实施意见》中提出了“在视察、考察、专题调研等活动中开展协商” ,“通过视察报告、调研报告、提案、建议案等形式开展协商”,并提出“重视发挥协商会议、视察、提案、建议案、专题调研、大会发言、反映社情民意信息、委员举报等在民主监督中的作用。”该《实施意见》把会议、提案、调研、视察等民主监督的固有形式拓展为协商的形式,同其他协商形式一起发挥民主监督作用。可见,《实施意见》使人民政协协商民主与民主监督的关系越发密切起来,“你中有我,我中有你”。而这种关系事实上亦丰富了监督形式,活化了监督方法,扩大了监督范围,增强了监督效果。
  2、在各种协商活动中增加民主监督内容,扩大民主监督力度。《实施意见》对议政性政协常委会议、专题协商会、双周协商座谈会等协商民主的主要实践形式做了制度化规定,提出要“健全专题议政性常务委员会会议制度”,“规范专题协商会”,“完善双周协商座谈会制度”。并提出“政协各种协商活动特别是专题议政性常务委员会会议、专题协商会、协商座谈会等,增加民主监督内容,加大民主监督力度”。因而,在议政性政协常委会议、专题协商会、双周协商座谈会等协商活动中,人民政协应把监督建言放在重要位置,帮助党委和政府了解决策部署的贯彻落实情况,推动政府部门改进工作,真正做到“寓监督于协商之中”。
  3、开展监督性的协商活动,发挥民主监督作用。一方面,“政协办公厅(室)和专门委员会应开展监督性的视察和专题调研”。视察是政协履行职能的重要形式,具有监督性和建言性。在视察中,应把调研作为视察的必经程序和前提条件,坚持做到不调研不视察,力求视察中既实事求是肯定成绩,又切中要害指出问题,真心实意提出意见和建议,使每次视察都成为一次专题调研活动、一次专项监督活动、一次建言献策活动。另一方面,可通过召开政协常委会议或专题会议,组织政协常委或委员开展民主评议,实施专项监督。以提案工作为例,可对重点提案的办理工作情况开展民主评议。对主席会议协商确定的重点提案,政协组成调研小组,深入了解提案办理和落实情况,征求提案人意见,客观公正地写出调查报告;随后,召开政协常委会议,对提案办理情况进行民主评议。政府主要领导及相关部门负责人应到会听取评议情况,起到总结经验、指出问题、达成共识、推动监督工作的积极作用。
  (二)健全沟通联系机制,提升民主监督实效
  沟通是监督的桥梁。目前政协与政府的沟通不畅,这是造成政协批评与建议难以落实的重要原因。因此,健全有效的沟通联系机制是确保民主监督取得实效的重要条件。我们应在监督者与被监督者之间建立良好的沟通渠道,形成上通下达的健全的沟通联系机制,及时沟通情况、通报工作。以提案工作为例,提案工作是政协委员和政协组织履行职责最基本、最重要的一种途径和方式,同时也是人民政协民主监督的重要实现形式。为使政协提案工作落到实处,人民政协要加强同三个方面的沟通,即要加强同各级党委和政府的沟通,加强人民政协同提案人与承办部门的沟通,同时还要加强同广大基层群众的经常性沟通。人民政协通过多方面多层次的沟通,既能深入基层获取最可靠的第一手资料,又能及时了解党政部门的工作重点,提出实用性强的建设性意见,真正发挥民主监督作用。
  健全沟通联系机制,要着眼于民主监督的重点和人民政协的组织功能。首先要建立政协与政府的工作协商机制,就重要问题的监督形成共识。如人民政协每年重点专题协商、民主评议和调研视察等选题的确定,都与党委、政府及有关部门充分沟通协商,从而得到党政领导和有关部门的重视和支持,为民主监督的落实奠定基础。其次要建立公共信息共享机制,建立健全各级党委向政协组织和政协委员通报重大问题制度,增强政府与政协工作信息的透明度,使政协监督有的放矢。另外,人民政协还要充分发挥其载体作用,搭建专题协商平台,选择重大战略性课题组织召开专题协商会,从选题开始,在论证、审定、协商、反馈等各个环节让各党派团体和各族各界人士广泛参与,形成专题协商的对话、互动机制,通过专题协商提高民主监督的成效。
  (三)完善协商民主的运行机制,为民主监督搭建平台
  制度的生命在于执行。人民政协协商民主作为协商民主制度体系的重要组成部分,更注重程序化建设,以保证协商民主的“有序”运行。因此,要进一步健全协商民主的运行机制,对知情、协商、反馈环节作出具体规定,完善协商程序,保障协商有条不紊地进行。而协商过程中知情、协商、反馈环节的完善,为民主监督有序进行搭建了平台。首先,协商中知情环节的完善,使监督主体的知情范围随之扩大,为实现民主监督提供了条件。其次,在协商环节中,各协商主体之间进行对话与讨论,这种沟通交流为监督意见、批评、建议的表达提供了渠道。第三,党政部门对协商中意见、建议的及时反馈,在某种意义上也是被监督者根据监督者提出的意见进行的反馈,是监督落到实处的重要环节。可见,监督主体广泛参与协商民主,利用协商平台使其监督贯穿于政治决策的全过程,可以让不同的意见建议在协商民主中得到充分体现,从而取得民主监督实效。

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