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人民政协作为专门协商机构的若干思考
天津政协网 www.tjszx.gov.cn 日期: 2020-03-25 15:10 来源:
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  习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中第一次提出,“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用”,[1]明确了人民政协在社会主义协商民主体系中的定位。这一定位对于加强和改进人民政协工作具有极为重要指导作用,指明了新时代人民政协的工作方向。

  一、人民政协作为专门协商机构的基本特征

  《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称《意见》)规定了七种协商渠道,人民政协只是社会主义协商民主的重要渠道之一。但从其协商建国、开国建政开始,人民政协就与政治体系的各个方面有着密切联系,在社会主义协商民主建设中具有其他协商渠道难以比拟的强大传统政治优势,因而其被明确定位为专门协商机构来发挥作用。人民政协作为专门协商机构,与其他协商渠道相比,具有以下基本特征:

  (一)政协协商更具“专门性”

  人民政协作为专门协商机构,与其他协商渠道相比,最显著的特征就是“专”,人民政协是唯一的专门从事协商的机构。其“专门性”具体表现在:

  一是协商的常态化。对于其他协商渠道来说,协商只是其履行职责的工作方式,除了协商之外,它们还有其他重要工作要做。而对于人民政协来说,它承担着经常性的协商任务,协商不仅仅是其工作方式,更是各级政协组织的中心工作和其本身的职责所在。正如习近平总书记在十九大报告中指出的,人民政协工作要“把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程”。政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的基本职能,人民政协履职的过程实质上就是协商的过程,协商贯穿于人民政协工作的各个方面、各个环节和履职的整个过程,体现出常态化特征。

  二是协商的规范化。与其他协商渠道相比,人民政协经过近70年的政治协商实践,已经形成了相对成熟的理论体系和比较完善的协商议事规则,建立了比较完备的制度体系、工作方法和工作流程,特别是党的十八大以来,各级人民政协围绕团结和民主两大主题,紧扣政治协商、民主监督、参政议政三大职能,在专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等一系列制度环节方面,都出台了相关文件,做出了具体安排,已初步形成完整的制度程序。[2]这些制度程序具有很强的规范性和可操作性,这就使得政协协商比之其他协商渠道规范化程度更高。

  三是协商的组织化。人民政协组织经过近70年的发展,已经建立起国家、省、市、县四级政协组织,且政协工作不断向基层延伸,在政协组织内部确立形成了各类专门委员会负责政协协商工作,这种有着巨大覆盖面的层级架构和比较完善的组织系统为充分发挥人民政协的专门协商机构作用奠定了坚实的组织基础。

  (二)政协协商更具包容性

  人民政协是中国人民爱国统一战线组织,而统一战线因其“无限的延展性和巨大的核心性”[3]而具有最大限度的政治包容性。所谓政治包容性,就是人民政协作为统一战线组织在开展政治协商活动时所表现出来的宽容的政治态度,是涵盖和协调不同政治主体间不同价值取向、政治诉求和利益需求的性质和能力。其基本要义是“和而不同”,内在机制和实现形式是“协商”。因而政协协商的过程,是社会各阶层、各界别通过协商表达政治诉求和利益要求、体现公众意愿的过程,同时也是求同存异、增强共识、促进团结从而体现包容的过程。

  (三)政协协商更具广泛性

  政协协商的广泛性基于人民政协的代表性。人民政协的代表性是通过界别来体现的,即“根据社会阶级阶层或群体结构而从中抽取出典型人物来代表其阶级阶层或群体”,[4]这些“典型人物”分属不同的界别,分别代表着各自的阶级阶层或群体,全国政协的34个界别,基本代表了社会的各主要阶级阶层和社会群体,界别的集合在某种意义上可以说是整个社会的“微缩景观图”。这是其他协商渠道所无法比拟的,可以说,没有哪一个协商渠道能够比人民政协的代表性更为广泛。

  政协协商的广泛性还基于协商议题的广泛性。《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》(以下简称《实施意见》)规定,政协协商的主要内容是“国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题,各党派参加人民政协工作的共同性事务,政协内部的重要事务,以及有关爱国统一战线的其他重要问题等。”政协协商的议题可以说涉及国家和社会生活的各个领域,比之其他渠道的协商范围更广。

  另外,人民政协与其他协商渠道都有着密切联系,如中国共产党与各民主党派和无党派人士间在政协的协商,政府起草一些重要法律法规的过程中在政协听取意见,人大在立法前与政协委员的协商等等,可以说,人民政协是各渠道协商的交汇地,这亦能体现出政协协商的广泛性。

  二、人民政协作为专门协商机构需要厘清的问题

  人民政协作为专门协商机构,在社会主义协商民主体系中具有不可替代的作用,比之其他协商渠道更具特色和优势。但也要看到,很多人包括很多政协委员对人民政协的性质定位还存在一定认识上的偏差,这在一定程度上影响人民政协专门协商机构作用的发挥。因而,在人民政协作为专门协商机构发挥作用的过程中,要厘清以下几个方面的问题。

  (一)人民政协是协商载体而非协商主体

  协商主体是协商民主的基本构成要素,它指的是协商活动的参与者。参与者可以是个体参与者,也可以是集体参与者。政党、政府、社会组织乃至国际组织等都可以成为集体参与者进行协商。很多协商,如政党协商、政府协商、人民团体协商、社会组织协商等,政党、政府、人民团体、社会组织分别构成了协商主体的一方。因此,很多人就产生了这样一种认识,政协协商是人民政协作为一方协商主体和其他协商主体开展的协商。但事实上并非如此。政协协商并不是人民政协与其他主体间的协商,而是指协商主体通过人民政协这一平台和载体进行的协商。为此,一方面要明确政协协商的主体,另一方面要认清人民政协的载体属性。

  政协协商的主体是多方面的。《实施意见》规定了协商的主体,即参加人民政协的各党派团体、各族各界人士,涵盖了人民内部的各方面。包括中共在内的9个政党和无党派人士、8个人民团体、各民族宗教以及各领域的政协委员构成了政协协商的主体。同时,还要看到,人大、政府也是政协协商的重要主体。人大、政府通常是协商议题的提出者,而且在实践中也积极参与协商过程,因而也属于政协协商的主体。

  《实施意见》规定,人民政协集协商、监督、参与、合作于一体,是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台。人民政协是协商民主的平台和载体。即使作为专门协商机构,它的协商载体属性仍然没有改变,仍然要“协助党委和政府搞好在人民政协同各民主党派、各族各界人士的协商”。[5]因此,政协协商是“在”政协协商而不是“和”政协协商。

  (二)人民政协是献策机构而非决策机构

  《中华人民共和国宪法》第三章用八节规定了国家机构,包括国家权力机关、国家代表机关、国家权力机关的执行机关——国家行政机关、国家军事机关、国家监察机关、国家审判机关、国家检察机关等,但并没有关于人民政协的规定,人民政协的相关规定只是体现在前言部分。由此可见,人民政协不属于法定的国家机构,它只是有广泛代表性的统一战线组织。既然人民政协不是国家机构,那么它自然就不具备国家机构的决策施策功能,而人民政协要具备存在的合法性和合理性,就不能与国家机构完全隔离开来,而应与国家机构产生联系,这就需要人民政协能够在国家机构决策施策的过程中发挥作用。

  经过多年的实践探索,人民政协形成了多种工作方式,如视察、调研、提案、建议案、民主监督、参政议政以及政治协商各种会议等,并通过这些方式与国家机构产生联系进而产生有益影响。人民政协通过向中央和地方各级党委建言献策,为各级党委决策服务;通过汇集各方意见为政府补位,推动政府更好地施政;通过协商咨询意见,优化人大立法工作;通过派驻特邀监督员改进法院与检察院工作。总之,人民政协虽然不是国家机构,不能决策施策,但是它通过履行职能与国家机构建立了密切联系,“不执政而参政议政、不决策而献计献策、不立法而建言理论”,[6]通过“献策”推进国家机构决策施策的科学化、民主化,成为我国政治体制的重要组成部分,在我国政治生活中发挥着不可替代的作用。

  (三)人民政协是实现社会主义民主的重要形式而非唯一形式

  社会主义民主中的“民主”是人民民主,人民是社会主义民主和一切政治实践活动的出发点和归宿。为了维护和扩大人民的民主权利,中国共产党在执政过程中不断探索人民广泛参与政治的新型民主形式,人民政协就是中国共产党把马克思主义民主理论与中国民主实践相结合的伟大政治创造,扩大人民有序政治参与亦成为人民政协的价值取向之一。如前所述,人民政协不仅通过民主协商来建言献策,而且能够通过协商的方式为人民提供政治参与的机会和平台。人民政协因其广泛的代表性,能够使人民群众的各种愿望和要求得到集中且充分的反映,能够让各党派团体、各族各界人士进行广泛而深入的协商,实现人民“政治参与”与“有序”的有机结合。可以说,人民政协是实现人民民主的重要形式。

  当然,“实现民主的形式是丰富多样的”。习近平总书记指出,“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是中国社会主义民主的两种重要形式。”[7]人民政协是通过协商来实现人民民主的,它与人大的选举民主相互补充,共同构成了社会主义民主的重要形式。同时,还要看到,即使人民政协与协商民主有着天然的联系,并且在相当长的一段时间内协商都是在人民政协进行,但协商民主并不是人民政协所独有,不能因人民政协是唯一的专事协商的机构而把协商民主与政协协商等同起来。恰恰相反,正因为有着其他的协商民主实现形式,人民政协作为专门协商机构的特殊性才凸显出来。

  三、人民政协发挥专门协商机构作用的路径

  关于人民政协如何更好发挥专门协商机构的作用,习近平总书记明确指出,“要拓展协商内容、丰富协商形式,建立健全协商议题提出、活动组织、成果采纳落实和反馈机制,更加灵活、更为经常开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,探索网络议政、远程协商等新形式,提高协商实效,努力营造既畅所欲言、各抒己见,又理性有度、合法依章的良好协商氛围。”[8]从协商内容、协商形式、协商机制以及协商氛围方面对人民政协如何更好发挥专门协商机构作用提出了明确要求,为人民政协工作指明了方向。

  (一)丰富协商内容和形式

  党的十八大以来,人民政协在协商内容和形式上有许多新的突破,如人民政协工作不断向基层延伸,拓宽了协商内容和范围,全国政协建立了双周协商座谈会制度,在协商形式方面进行了新的探索等,提高了协商实效。为进一步提高协商实效,人民政协要在协商实践中进一步拓展协商内容,丰富协商形式。

  一是要拓展协商内容,拓宽协商范围。《实施意见》把“国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”都纳入了人民政协的协商议题之中,并鼓励各级政协根据形势发展,围绕党和国家中心工作,结合实际丰富协商内容,拓宽协商范围。在具体的协商实践中,人民政协要以《实施意见》为指导,不仅要拓展协商内容的广度,更加深入地面向社会,把政协工作延伸到范围更广的领域,还要在协商内容的深度上下功夫,挖掘深层次问题,切身反映真实广泛的“民声”,为推动科学民主决策发挥作用。

  二是要丰富协商形式,不断创新新的形式。根据《实施意见》要求,进一步拓展人民政协协商形式,特别是要整合现有网络资源,探索网络议政、远程协商等新形式。中国互联网络信息中心发布的第42次《中国互联网络发展状况统计报告》显示,截至2018年6月,我国网民规模为8.02亿,其中手机网民达7.88亿,互联网普及率为57.7%。互联网已成为各种信息资源获取的渠道和交流的重要平台,它对协商民主亦产生了重大影响,如扩大了协商的参与对象、拓展了协商议题范围、提高了协商的现实成效等。人民政协要更好发挥专门协商机构作用,必然要充分整合网络资源,探索网络议政、远程协商等新形式。各级政协可以建立网络论坛、微信公众号等架起公民与政府交流的平台,让网民就这些平台上的一些议题进行讨论、表达,政协经过筛选,把其中有价值意见建议转达到各级政府,同时也通过平台将政府采纳、处理情况及时反馈,从而形成一种有效的网络议政模式。各级政协还可以建立类似“政协委员移动履职平台APP”的远程协商平台,把政协委员有效汇集起来就某一议题进行协商,提高协商实效。另外,人民政协在丰富协商形式的同时,既要注意“线上协商”与“线下工作”相结合,又要注意“促进各协商形式之间的衔接配合,努力构建各协商形式之间优势互补、相辅相成的人民政协协商民主新格局。”[9]

  (二)建立健全协商机制

  在一个系统运行过程中,机制往往起着基础性、根本性的作用。一个良好的机制,可以使社会系统在外部条件发生不确定变化的时候,能自动地迅速作出反应并及时调整原定的策略和措施,实现最优目标。[10]同样,“协商民主尊重程序,并将程序看作是决策获得合法性的规范性要求”。[11]因此,人民政协要加强程序性建设,从协商前、协商中、协商后三个阶段进行程序设计,通过建立健全协商议题提出、活动组织、成果采纳落实和反馈机制,不断完善协商议题提出、活动组织、成果采纳落实和反馈等程序,使政协协商有效开展。

  (三)营造良好协商氛围

  文化是影响人们行为和制度的深层因素,任何改变,如果没有文化层面的改变,行为和制度层面的改变就很难获得成功。因此,营造既畅所欲言、各抒己见,又理性有度、合法依章的良好协商氛围,需要塑造协商文化。

  塑造协商文化,要建构科学完整的协商民主思想体系。实践离不开理论的指导。党的十八大以来,习近平总书记提出了一系列关于协商民主的思想,形成了一系列关于加强和改进人民政协工作的重要思想成果,能够为政协协商提供思想指导。人民政协要持续加强习近平总书记关于协商民主的思想和关于加强和改进人民政协工作的重要思想的理论研究,使其原有的功能作用得以充分发挥。

  塑造协商文化,要坚持“求同存异”的文化传统。协商的根本在于解决“同”与“异”的问题。中国古代哲学对于“同异”问题有着深入的研究和精辟的论述。史伯在《国语•郑语》中提出了“……和实生物,同则不继”的观点,首次对“和”与“同”进行了甄别,强调“去同取和”。孔子延续了这一思想,明确提出“君子和而不同,小人同而不和”(见《论语•子路》)。协商正是一种“和”思维的产物,以“和”的方式寻求解决问题的方法,这种“和”的实现必然要求“求同存异”。在这个意义上,人民政协一定要培育政治包容,始终坚持“三不”方针,使协商主体知无不言、言无不尽,尽最大可能求同存异。

  塑造协商文化,要发展参与型政治文化。我国传统的政治文化是臣民型政治文化,依附性、服从性是其显著特征,人民政治参与的意识淡薄。没有政治参与,协商则无法进行。因此,发展参与型政治文化就显得极为重要。一方面,要培育公民的协商民主意识。要通过广泛宣传教育,培养公民的社会共同体观念,促进社会共识,培养公民民主的、协商的价值观念,增强公民参与政治的使命感和责任感,使公民自觉表达自己的政治态度和政治意愿。另一方面,要不断加强协商主体参与能力的培养。协商主体自身的参与能力直接影响和决定了其政治参与的态度和行为。经过教育培养,使协商主体成为一个“政治人”,具备协商的能力和水平。

  另外,人民政协要更好发挥专门协商机构的作用,前提是坚持中国共产党的领导,这是人民政协发挥作用的根本政治保证。基础是充分发挥政协委员主体作用,要严把委员能力、素质关,加强委员队伍建设,建设一支守纪律、讲规矩、重品行,懂政协、会协商、善议政的高素质政协委员队伍。关键是提高人民政协的履职能力和协商水平,着重提高政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力和合作共事能力,提高协商的技艺。

  作者:张津凤,天津市社会主义学院,联系电话13821001717


  


  参考文献:

  [1]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报,2014年9月22日.

  [2]刘学军.习近平社会主义协商民主思想的时代价值[J].新视野,2018(3):39-44

  [3]参见林尚立,赵宇峰.中国协商民主的逻辑[M].上海:上海人民出版社,2016:11

  [4]肖存良.平衡与优化:人民政协与政治体系研究[M].上海:上海人民出版社,2017:58-59.

  [5] 《中国人民政治协商会议第十二届全国委员会第一次会议政治决议》,新华社,2013年3月12日.

  [6]张祝平,郑晓丽.专门协商机构:新时代人民政协的价值重构与使命担当[J].中共天津市委党校学报,2018(1):24-31

  [7]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报,2014年9月22日.

  [8]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报,2014年9月22日.

  [9]山东大学马克思主义学院工作站课题组.国家治理现代化视域下人民政协协商民主建设机制探析[J].中国政协理论研究,2017(4):61-63

  [10]李建.社会主义协商民主推进国家治理现代化研究[M].北京:中国社会科学出版社,2017.9:206

  [11]陈家刚.协商民主与当代中国政治[M].北京:中国人民大学出版社,2009:26.

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