党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视社会主义协商民主建设，先是党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”这一新命题，接着党的十八届三中全会就“推进协商民主广泛多层制度化发展”作出部署。特别是习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中专门就社会主义协商民主作出了全面系统深刻的阐述。2015年初中共中央又下发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。这样一系列关于协商民主建设的密集动作是前所未有的。习近平总书记在十八届五中全会第一次会议上所作报告就一年来我国发展社会主义民主政治情况，所重点谈的就是社会主义协商民主建设方面的工作：出台加强社会主义协商民主建设的意见，对开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等作出部署。制定实施政党协商的实施意见，推进政党协商制度化、规范化。以加强立法协商为重点，发挥人大代表在协商民主中的作用。推进政府协商，健全决策咨询机制、听证机制、意见征集和反馈机制。加大人民团体协商、基层协商力度，探索新经验。全国政协着力完善政协会议及其他协商形式，出台加强人民政协协商民主建设的实施意见，通过专题议政性常委会议、专题协商会、双周协商座谈会等多种形式协商议政。
　　党的十八大报告尽管提出了“社会主义协商民主制度”这一大概念，但并不妨碍我们坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基础性地位。正因为如此，党的十八大报告用较大篇幅强调指出：“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”这实际上表明，依据中国共产党领导的多党合作和政治协商制度而开展的人民政协的协商民主是社会主义协商民主的主干和重点，必须加强而不能削弱。这不仅因为这是我国协商民主由以产生的发源地和充分应用的领域，也是因为只有做好了这些方面的协商，才能带动和促进社会主义协商民主在其他方面的广泛运用。这里我集中近些年来我研究人民政协协商民主的成果，谈以下几点看法，供同志们参考。
　　一、人民政协协商民主是党的第一代领导集体的顶层设计
　　虽然建国之前中国共产党在协商民主上有着广泛的实践探索并积累了丰富的经验，但真正意义上的协商民主却是由中国人民政治协商会议第一届全体会议协商建国发轫的。这次政协会议代行了全国人民代表大会的职权，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，制定了《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》；决定了新中国的名称为中华人民共和国，确定了国歌、国旗；选出毛泽东为主席的中央人民政府委员会。此次会议堪称是运用政治协商形式建设民主国家的独创性实践和成功探索，标志着社会主义协商民主的形成。完全有理由说，社会主义协商民主是随着人民政协出现而产生的，是随着人民政协的政治协商实践而彰显出巨大优越性的，也是随着人民政协理论的发展而在理论上成熟起来的。没有人民政协，就没有社会主义协商民主。
　　第一届全国人民代表大会召开后，关于人民政协的存留问题，出现了两种错误想法：一种想法是，以为人大已经召开了，宪法已经公布了，人民政协就没有存在的必要了；另一种想法是，仍然把政协看做是政权机关。当时兼任全国政协主席的周恩来同志认为：“这两种想法出于同一来源，就是不懂得政协本身是统一战线的组织，也就是党派性的联合组织。阶级存在，党派性也就存在，统一战线也就需要，这是一个真理。”也就是说，人民政协虽然不再代行人民代表大会的职权，但作为统一战线组织仍有存在的必要。人民政协作为统一战线组织继续存在，实际上是人民政协的职能复位。毛泽东同志等老一辈领导人始终把人民政协的性质看作是统一战线组织。之所以出现人大既开人民政协无存在的必要的错误想法，思想根源之一是认为政协只有作为国家权力机关才重要，否则就没有存在的必要。为此，毛泽东等同志作了大量的解释说服工作。毛泽东同志说：“政协的性质有别于国家权力机关──全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。有人说，政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关，才说明它是被重视的。如果这样说，那末共产党没有制宪之权，不能制定法律，不能下命令，只能提建议，是否也就不重要了呢？不能这样看。如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。要区别，各有各的职权。”
　　从运用统一战线武器的意义上看，人民政协确有存在的必要。但要人民政协做什么，它的基本职能是什么？毛泽东同志就此问题指出：“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的。人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。”毛泽东同志的这段话用语不多，但寓意深刻，已经具有了充分肯定协商民主这种民主形式重要性的意思。人民政协的成立，使得协商民主有了正式的组织形式，并且显示出巨大的政治优势。人民政协主要承担协商民主的作用，是与人民代表大会承担选举民主或票决民主的作用是不同的，同时又是相互补的。人民代表大会和人民政协都是我国政治体制的重要组成部分，在我国的政治生活中都具有不可替代的作用。正如周恩来同志所说，两会只有权力之分，没有高低之别，在政治地位上是平等的。毛泽东同志等老一辈革命家关于人民政协承担政治协商职能的战略构想，是今天我们充分发挥人民政协作为我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式作用的思想来源。
　　人民政协承担政治协商基本职能确定后，接下来要解决的问题是协商什么的问题。关于这个问题，毛泽东、周恩来同志在阐述人民协作的任务时提出了一些设想。今天关于人民政协政治协商的内容已经有了明确的规定，这就是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。这些无疑是要进行政治协商的，但却没有包括毛泽东等老一辈革命家设想的一些重要内容。值得重视的是三个方面的协商：
　　一是协商国际问题。毛泽东同志指出：“关于政协的任务。一是协商国际问题，如对外发表宣言，反对侵略，保卫和平等。”对于这个问题，周恩来同志作了进一步的解释：“第一个任务：协商国际问题。过去这类事做得不少，刚才我在开始报告时举了一些例子，今后仍将继续进行这种协商，并且还会发展。这是我们政协要进行的第一个大任务。”考虑人民政协的协商内容要有世界眼光，并且要与人民代表大会的职权相联系。全国人民代表大会的职权之一是决定战争和和平的问题。但决定这个问题之前要在全国人民政协进行协商，要对外发表宣言。这里已经蕴含了重大决策之前进行充分协商的要求。人民政协承担协商国际问题的任务，在当今时代仍然是十分必要的。这是不断提高统筹国内国际两个大局的能力，始终掌握发展的主动权的要求，也是发挥人民政协促进实现祖国完全统一，维护世界和平作用的要求。与人民政协协商国际问题相关的是人民政协的对外交往工作。对外交往要有对等的交往对象。目前人民政协的对外交往对象虽然没有明确规定，但实际上是定位于其他国家的上议院或参议院。尽管在这个问题上有些争议，但着眼于丰富人民政协协商国际问题的内容，发挥人民政协对外交往的作用，把我国人民政协的主要对外交对象定位于其他国家的上议院或参议院，应该是无可厚非的。
　　二是协商候选名单。周恩来同志进一步解释说：“第二个任务：协商全国人民代表大会代表或地方同级人民代表大会代表的候选名单。这项任务在第一届全国人民代表大会选举中已经这样做了，今后仍要继续这样做。同时，要对政协本身的名单进行协商，或者增加，或者变更，或者将来第三届全国委员会改选等等。”这里，老一辈革命家同样是把政协的作用同人大工作结合起来考虑的。由于全国人大代表还不能进行全国性的直接选举，人大代表的候选名单事先经过人民政协的协商就显得十分必要，以保证人大代表的广泛代表性，并且与政协委员的安排相协调。周恩来同志虽然说“今后仍要继续这样做”，但实际上却没能坚持下来。不仅人大代表的候选名单需要在政协进行协商，为了适应社会主义民主政治的进程的需要，甚至国家重大人事安排也有必要在选举前进行协商。考虑到人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，把一些重大的人事安排纳入人民政协的政治协商内容也有必要。近些年来，一些地方重大人事安排广泛听取政协各界人士的意见，积累了一些成功的新经验，使得人民政协政治协商的职能进一步得到发挥，值得认真研究和提倡。
　　三是重大立法建议的协商。关于这一点，毛泽东等老一辈革命家没有将其列入人民政协的任务，但毛泽东同志在说明保留政协进行政治协商的必要性时举例说“宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的”，表明了重大立法建议经过政协协商的好处。据史料记载，我国第一部宪法的起草过程，先是由周恩来受中共中央委托，向全国政协提议开始起草宪法，政协接受了该提议，并向中央人民政府提出建议。随后中央人民政府成立了宪法起草委员会。党的十七大明确提出了“坚持科学立法、民主立法”的精神和“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”的要求，人民政协要认真研究党提出的重大立法建议，进行民主协商，广泛听取各界政协委员的意见。政协不立法，但要议法。这对我国社会主义民主法制建设是只有好处而无坏处的。
　　从毛泽东、周恩来同志关于人民政协的政治协商设想中，我们不难发现，他们从来都是把政协和人大的职能统盘安排的，既考虑了二者之间的区别和分工，也考虑到了二者的功能互补和协作。实际上是为我国的政治架构设想了一种有中国特色的“两会”制。
　　二、从我国“两会”制看人民政协协商民主的特点和优势
　　在我国的政治架构中，人民代表大会和人民政治协商会议被统称为“两会”。之所以叫做“两会”，不仅仅是因为自1978年2月全国政协五届一次会议开始，政协全国委员会全体会议与全国人大全体会议同期举行，并列席全国人大会议的一些重要议程，成为惯例；在人大代表全体会议和政协委员全体会议同时召开期间，人们将其简称为“两会”，更深刻的原因在于，人民代表大会和人民政治协商会议是我国两项重要的政治制度的组织载体。一个是根本政治制度，即人民代表大会制度，另一个是基本政治制度，即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。
　　“两会”作为社会主义民主政治的制度安排，经过五十多年的发展，努力实现制度化、规范化、程序化的要求，已经成“制”。在这种意义上说，我国的确存在着中国特色社会主义的“两会”制。这种“两会”制不仅不是甚至根本不同于西方式的议会“两院”制。尽管在国际交往中，我国人民政协同其它国家的参议院进行交流与合作，但我国人民政协不是参议院，没有立法的职能，更不是权力机关。尽管我国的“两会”像西方的“两院”一样都属于国家的政治组织，但我国的“两会”完全是适应我国社会主义民主政治的需要自然形成的，根本不是刻意模仿别国政治模式的结果，功能不同，作用更不同。
　　“两会”制体现了代议民主与协商民主有机结合的政治形式。民主的实质只有一个，就是人民当家做主。而民主的形式则因国情的不同和民主进程的不同而呈多样化。就我国社会主义民主而言，大体有两种基本形式。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”前者是选举民主，后者是协商民主。民主的这两种形式分别由人民代表大会和人民政治协商会议来体现。人民代表大会虽然也进行协商民主，如代表审议，但主要是承担选举民主的功能；人民政治协商会议虽然也进行选举民主，但主要是承担协商民主的功能。正是在这个意义上，《意见》提出“坚持和完善人民政协这种民主形式”。在我国，由于人民直接或间接选举出人民代表，人民代表组成各级人民代表大会，代表人民行使选举民主的权利，所以人民代表大会体现的民主实际上是代议民主。因此，我国的“两会”制也就体现了代议民主与协商民主的有机结合。
　　人民通过选举、投票行使民主权利，最能体现人民当家作主的地位，因此是最根本的民主形式。因此，我们把人民代表大会制度称之为我国的根本政治制度，坚持人民代表大会作为人民行使国家权力的机关的地位。但是，我们也必须认识到，选举民主或代议民主不是社会主义民主的唯一形式，这种民主形式的运作仍有难以周全之处。首先，我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，实行全国性的直接选举有相当大的难度。目前我国是在县乡两级实行人民代表的直接选举，地市、省和全国性人民代表的产生仍然是间接选举，在这些层次上从间接选举过渡到直接选举仍需一个相当长的历史时期。至于国家和省、市政府官员的直接选举，更是一个复杂的过程。对于选举民主特别是直接选举的这种困难性，老一辈无产阶级革命家是考虑过的。周恩来同志曾经指出：“关于普选，本来应该做到普遍的、平等的、直接的、不记名的投票，但这对中国现在的情况来说，是非常困难的。”“关于直接选举的问题，中国是全世界人口最多的国家，直接选举目前实在不容易办到。”不仅建国时难以办到，就是在五十多年后的今天操作起来也是困难的。即使能够办到，其庞大的运作成本和极其复杂的程度，也需要考虑到。其次，选举民主并不能解决所有问题，其客观效果未必符合人民的根本利益。从长远来看，人民群众能够做出符合自己根本利益的正确选择。但在一定历史条件下，在纷繁复杂的竞选活动中，群众被欺骗蒙蔽的事情时常发生，绝大多数民众通过投票使并不能代表自身根本利益的政客上台执政，从而把国家带入灾难深重的深渊。由此可见，选举民主或代议民主只是民主的一种形式，在特定的历史条件下仍然具有一定的局限性。我们提倡这种民主形式，但不可迷信其万能。
　　正是由于选举民主或代议民主具有一定的局限性，协商民主就有存在的必要。协商民主是人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见。协商民主可以弥补选举民主或代议民主之不足。选举民主，是一个二者择一的过程，要么赞成、要么反对，要么通过、要么否决，容不得中性的结果。而协商民主，广泛听取各方面意见，博采众长、广纳贤言，呈现你中有我、我中有你的局面，促成的决策能够达到多赢的效果。代议民主，是人民间接行使民主权利的过程，虽反映民意具有广泛性，仍是取多而舍少，难以全面。协商民主，是人民参政议政的过程，论域广泛，不限于立法的主题，虽属各家之言，但对于决策仍不失重要的参考价值。正是由于协商民主对选举民主或代议民主的不可缺少的补充作用，所以，江泽民同志强调：“两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民当家做主的权利。”
　　对于政治文明来说，协商民主的深刻意义还在于它体现着政治行为的文明。政治文明有着丰富的内涵，主要包括政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明三个方面。所谓政治行为文明，其根本要求是政治协商化，也就是不同政治主体之间就涉及大政方针的重大政治理论或实践问题，或者是有关具体的政策问题，进行沟通、协商和讨论，尽可能形成共识。在我国，协商民主有着深厚的文化根基，这就是中华民族五千年来积淀的和而不同、兼容并蓄的优秀文化传统。在新的历史条件下，我们应当传承中华文明这种传统，通过人民政协的形式，坚持和发扬具有鲜明中国特色的协商民主，使协商民主与选举民主有机地结合起来，推进社会主义政治文明建设的进程。我们不仅有主要体现选举民主的人民代表大会，而且有主要体现协商民主的人民政协，我国的人民民主就是全面的、完善的，就能有力地驳斥西方敌对势力那种认为“中国不民主或者中国没有民主”的论点。
　　“两会”制形成了区域利益与界别利益纵横交错的表达机制。当前我国社会正处在转型期，社会利益结构从原来整体性利益结构向多元性利益结构过渡，出现了所有制经济和经济利益的多样化、社会生活方式的多样化、社会组织形式的多样化、就业岗位和就业形式的多样化。这些社会变化向我们提出了整合社会利益的新课题。我国的“两会”制就是能够很好地表达并整合不同社会利益的渠道和机制。从制度设计的层面上说，人民代表大会具有表达区域利益要求的作用。人民代表主要是按行政区域由选民直接或间接选举出来的，并在全体会议期间组成区域性的代表团，审议政府工作报告、发展规划及其他重要议程，并进行投票表决。人民代表大会的这种结构能够很好地表达各区域（即块块）的利益诉求。从制度设计的层面上说，人民政协应当具有表达界别利益的功能。由界别组成是人民政协组织的显著特色。人民政协现有的34个界别大体上可以分为五类（政党类界别，人民团体类界别，行业类界别，民族宗教界别，特殊界别）。不管是哪类界别，都是特定社会群体的具体利益的代表，都负有维护特定社会群体的权益的责任。人民政协的这种界别设置有利于纵向表达社会各阶层、各行业、各方面（即条条）的利益诉求，体现了代表社会利益的广泛性。因此，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“要适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别，扩大团结面，增强包容性。要通过界别渠道密切联系群众，努力协调关系、化解矛盾、理顺情绪，增进社会各阶层和不同利益群体的和谐。”人民政协的界别作用之一就是形成社会利益的纵向表达机制。
　　“两会”制意味着主权在民与精英参政内在统一的运作方式。我国《宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会制度体现了主权在民的原则。而人民政协则不同，委员由各政党、各人民团体、各少数民族和各界的代表以及港澳台同胞和归国侨胞的特邀人士所构成。按照人民政协《章程》规定，政协委员应“在本界别有代表性，有社会影响和参政议政能力”，特别是“社会影响”这一条至关重要，用周恩来同志的话说，“每个方面都有带头的著名人物”。由于政协委员由社会各界的知名人士所构成，因此便体现出精英性的特点。政协委员以知识分子为主体，具有广泛的社会影响力，因此是社会各界的精英人士。政协委员的这种精英参政的特点，决定了它在我国政治体制内独特的作用。正如胡锦涛同志所指出的：“各级人民政协组织中人才荟萃，汇集了各个领域的专家学者，要充分运用自己的有利条件，围绕政治、经济、文化和社会生活中的重要问题及人民群众普遍关心的问题，选择一些具有综合性、全局性、前瞻性的课题，深入开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，提出有见解、有分量的意见和建议，为党和政府决策提供依据和参考。”
　　我国的“两会”制由于实现了主权在民与精英参政的内在统一，也就能够体现出尊重多数、照顾少数这一政治学的重要原则，既能够反映多数人的普遍愿望，又便于吸纳少数人的合理意见。如果说，人民代表大会以运用选举民主为主因而体现尊重多数原则的话，那么人民政协则由于以运用协商民主为主而体现照顾少数的原则。政协委员的实际构成情况充分说明了这一点。中国共产党党员人数是其它八个民主党派的百倍之多。照理说，在政协委员中中共委员应当占多数。但实际情况是民主党派和无党派人士的比例在60%以上。少数民族人口和信仰宗教的群众在我国属于少数，但在人民政协中都有单独的界别，其委员比例大大高于其人口所占全国比例。这样的制度设计，有利于吸收各民主党派、各团体、各阶层、各方面人士参与国事，广开言路，集思广益，促进社会的和谐。
　　三、人民政协协商民主是实现党的领导的重要方式
　　人民政协是在中国共产党的领导下建立起来的，无论在制度层面、组织架构还是履行职能上都体现了中国共产党的领导，成为坚持党的领导的重要阵地。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的体现。在我国的各项政治制度中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是唯一在名称上标明中国共产党领导地位的政治制度。宪法指出：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”甚至可以说，没有这些方面的规定，中国共产党的领导地位在宪法中将无以具体体现。由此，也显示出人民政协、多党合作和政治协商制度对于坚持和保证党的领导在制度层面的重要性。
　　人民政协寓党的领导于实行协商民主中。我国的协商民主由来已久，完全是适应我国社会主义民主政治的需要自然形成的。早在抗日战争时期，毛泽东同志就反复强调，“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”“共产党人必须和其他党派及无党派人士多商量，多座谈，多开会，务使打通隔阂，去掉误会，改正相互关系上的不良现象，以便协同进行政府工作与各项社会事业。”从实施党的领导角度看，协商民主是改善党的领导的最佳形式。一方面，通过民主协商，充分吸取党外人士的意见，广纳群言、广求善策，以便促进党和国家各项重大决策的科学化、民主化。另一方面，通过民主协商，把党的正确主张化为参加人民政协的各政党、各团体、各界别的共识，把坚持和贯彻党的路线方针政策变成他们的自身行动，从而团结和带领他们共同致力于有中国特色社会主义现代化建设事业。只有通过协商，才能形成共识，党的路线方针政策才能得到很好地贯彻执行。在人民政协工作中，党要善于利用协商民主这一形式，扩大协商范围，丰富协商内容，充实协商形式，改善协商效果。
　　人民政协寓党的领导于发挥共产党员表率作用中。在人民政协中，中国共产党对民主党派和其他非中共代表人士的领导是政治领导。政治领导的内容，主要是政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。只要中共提出的政治原则、政治方向和重大方针政策得到贯彻落实，就是在人民政协中全面实现了中国共产党的政治领导。因此，在人民政协，发挥作为政协委员的共产党员的模范表率作用，对于改善党的领导极为重要。毛泽东同志曾指出：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。” 邓小平同志也曾指出：“只要党员正确地执行政策，就体现了党的领导。” 中共中央《关于加强人民政协工作的意见》进一步指出：“发挥政协组织中共产党员的先锋模范作用。政协委员中的共产党员和政协机关中的共产党员，要增强政治责任感，努力提高自身修养和能力，积极贯彻党的方针政策，带头遵守政协章程，继承和发扬党的统一战线和人民政协的优良传统，广交、深交党外朋友，努力成为合作共事的模范、发扬民主的模范、廉洁奉公的模范。”这对政协组织中的共产党员是很高的要求。具体来说，一是要有使命感。担任政协委员的共产党员实际上是党在人民政协中的代表，肩负着宣传贯彻党的方针政策的任务，要学深吃透党的最新精神，自觉地与党中央在政治上保持高度一致，对不同的思想倾向要进行积极的政治引导。二是要有责任感。作为共产党员的政协委员是一种很高的政治荣誉，也意味着崇高的政治责任，要认真履行政治协商、民主监督、参政议政职能，积极开展调查研究，精心设计并提出提案或其他形式的意见建议，以高质量的建言献策成果彰显出共产党员的表率作用。三是要有亲切感。作为政协委员，不论过去现在职位高低，都是政协中的普通一员，要以平等的态度对待非中共的政协委员，认真听取他们的意见和建议，真心实意地广交深交党外朋友，以亲和力协助党做好协调关系、化解矛盾、理顺情绪、争取人心、凝聚力量的工作。目前，人民政协在发挥政协委员中的共产党员表率作用方面还有些不足，主要表现是：在建言献策的数量和质量方面，党外政协委员的优势比较明显，而中共政协委员有所欠缺。要从实施和改善党的领导的高度认真研究解决这一问题，从根本上克服“参政议政只是党外政协委员的职责”的狭隘观念，采取切实措施增强中共政协委员履行职能的意识和能力，在合作共事中切实体现党的领导。
　　人民政协寓党的领导于加强自身建设中。改善党的领导，最根本的是加强党的自身建设。人民政协中的党的建设是党的自身建设的一个重要组成部分，并且对于参加政协的各民主党派的参政党自身建设具有直接的示范意义。目前腐败现象还没有从根本上得到遏制，人民政协中一些担任政协委员甚至政协重要领导职务的领导干部也牵涉进某些大案要案之中，给人民政协的声誉造成严重的不良影响，值得高度重视。为此，要扭转把政协当作二线岗位的观念，严格政协委员遴选标准，严格把好入口关，防止“带病”进政协的现象发生。要克服把政协看作“清水衙门”、与腐败现象无关的观念，对政协中的共产党员深入开展党风党纪教育，形成拒腐防变教育长效机制。要从根本上纠正把政协当作“闲差”的观念，形成规范的“不作为”的政协委员退出机制，强化政协委员的责任心和作为意识，维护人民政协的声誉和威望。加强党的自身建设，改善党的领导，就要不断完善党的领导方式和执政方式。具体来说，就是必须坚持科学执政、民主执政、依法执政。政协委员是我国社会各界的精英人士和杰出代表。他们围绕政治、经济、文化和社会生活中的重要问题及人民群众普遍关心的问题，选择一些具有综合性、全局性、前瞻性的课题，深入开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，提出有见解、有分量的意见和建议，能够为党和政府决策提供依据和参考，使党的执政方式更加科学。人民政协中的党际民主，就是要尊重和保障各民主党派在政协的各种会议上以本党派名义发表意见的权利，使人民政协中的各民主党派真正履行民主监督的职能。这对于我国社会主义民主政治建设，使党的执政方式更加民主，具有十分重要的意义。“推进国家各项工作法治化”显然应该包括人民政协工作的法治化。我国宪法已经规定了人民政协的历史作用和重要地位，要以此为依据在推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化和程序化的基础上，实现人民政协工作的法治化，为保证党的依法执政，发挥更大更好的促进作用。
　　四、人民政协在构建协商民主体系中的地位和作用
　　党的十八届三中全会提出了“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”这一新的重大课题。协商民主只有成为一种健全的体系，发挥各协商渠道的作用，开展各种类型的协商，才能产生综合性效应，彰显其独特的优势，有力推进国家治理体系和治理能力现代化的进程。人民政协在构建协商民主体系中是什么地位呢？概括地说，是基础性地位。构建中国协商民主体系，既不能撇开人民政协另搞一套，也不能把协商民主仅当作人民政协一家之事，而是要高度重视并充分发挥人民政协不可或缺的重要作用。
　　人民政协对构建协商民主体系起基础示范作用。构建当代中国协商民主体系，不是没有条件的，条件就是人民政协的协商民主形式经过60多年的发展已经比较成熟，积累了丰富经验；它不是没有基础的，基础就是在中国共产党历代中央领导集体的正确领导下人民政协已经形成了比较完备的协商民主组织架构、工作规程、运作方式。人民政协本身就是一个协商民主体系，是当代中国协商民主体系的缩影。如果说中国协商民主体系是一个大系统的话，那么人民政协的协商民主就是其中的一个子系统。但它又不是一个一般性的子系统，相对于其他子系统而言，它具有运行比较成熟、发育比较完善的特点，具有拓展并影响和决定大系统的可能性。恩格斯曾提出一个重要的思想，即个体的发展史往往是全体发展史的缩影。中国的协商民主体系，由国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织等协商渠道所构成，而人民政协以界别组成为特色，有比较完备的组织系统，实际上已经涉及到各协商渠道的组织或个人，如作为协商主体的中国共产党和各民主党派、无党派人士、人民团体，在不同层级上同时是人大代表的政协委员，作为个体参加人民政协的政府及其部门官员，作为社会各界代表人士的社会组织负责人，来自基层的代表人士，等等。人民政协的这种具有巨大覆盖面的组织架构，为构建中国协商民主体系，提供了基础性的组织准备，是可资借鉴的一种体系设计。
　　人民政协有丰富的协商民主经验，可以为在党的领导下在全社会开展广泛协商提供有力的实践支持。政治协商是人民政协的第一大职能，政治协商的议题非常广泛，既有国家和地方的大政方针政策，也有政治、经济、文化、社会生活中的重要问题，还有党委和政府认为需要进行协商的有关重要问题，实际上已经基本涵盖了十八届三中全会《决定》指出的在全社会进行广泛协商的两大类问题：经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。在开展这些协商的过程中，人民政协积累了丰富的经验。这些经验是构建中国协商民主体系宝贵的精神财富，需要认真总结并加以推广。
　　人民政协有比较成熟的协商议事规则，有比较完备的制度体系，可以为构建程序合理、环节完整的协商民主体系提供坚实的制度基础。经过60多年的发展，人民政协已经形成了比较完备的政治协商制度体系、工作规程，概括起来说，主要有我国宪法中关于人民政协地位和作用的规定，中共中央《关于加强人民政协工作的意见》等重要文件，中国人民政治协商会议章程关于履行政治协商职能的规定，人民政协的主要会议制度，工作规程性的制度如关于政治协商、民主监督、参政议政的规定，提案工作条例、委员视察工作条例、反映社情民意工作条例等。这些制度虽然不是专属协商民主的，但也主要与协商民主有关。党的十八届三中全会《决定》提出“完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。”一方面肯定了人民政协制度体系已经形成的基本事实，另一方面也指出了完善人民政协协商民主的重点在于程序性制度建设。构建中国协商民主体系，可在人民政协制度建设成果的基础上，总结各地党委加强人民政协制度建设的新鲜经验，尽快形成全国性的协商民主规程，进一步明确协商什么、与谁协商、怎样协商、协商成果如何运用等具体要求，不断提高协商民主的制度化水平。
人民政协对其他协商渠道起配合支持作用。社会主义协商民主作为体系，需要多渠道协调联动、多类型共同发展。因此，党的十八届三中全会《决定》提出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”在这些渠道中，政协组织只是一个渠道，政协的民主协商也只是其中的一种类型。由此在部分政协同志中造成一种印象，似乎政协作为协商民主主要形式的地位和作用弱化了，政协在构建中国协商民主体系中没有什么作为了。其实这是一种误解。其他协商渠道虽然也要开展协商民主，但并不是其主要职能，而人民政协作为社会主义协商民主主要载体的地位并没有动摇，更没有丧失。更重要的是，其他协商渠道搞协商民主都有这样或那样的局限性，有的不作为其重点任务，有的则是面临的新课题缺乏经验，需要人民政协给予支持和帮助。这正是人民政协在构建协商民主体系中大有可为的地方。人民政协对其他协商民主的协商民主大体上可以有以下几种作用。
　　人民政协对政党协商有扩展延伸作用。政治协商有两种基本方式：一是中国共产党同各民主党派的政党之间的政党协商，一是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。协商民主是中国共产党执政和决策的重要方式，就发挥中国共产党作为执政党领导核心作用和各民主党派作为参政党的参政作用而言，政党协商不能不在中国协商民主体系中居首要地位。在中共中央的高度重视下和表率作用下，目前我国的政党协商不断规范，形成鲜明的特色优势，体现了平等民主的协商精神，明确了广泛的协商内容，具有了丰富多样的协商形式，具备了规范科学的运作程序，形成了完善的制度保障，在我国的政治生活中已经发挥了巨大作用、产生了良好的社会影响。总结我国多党合作的经验和传统，政党协商必须是在中共各级党委直接领导下来进行。但政党协商是否与人民政协没有关系呢？也不是。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，其协商显然包含着政党协商，只不过有不同的特点而已。如果说中国共产党同各民主党派直接的政党协商是小规模、高层次、专题性，那么中国共产党在人民政协与民主党派和各界代表人士的协商则是大规模、广范围、综合性。这两种方式既互不代替，又互为补充。从目前的实际运作情况看，直接的政党协商的内容大多集中于中共的重要会议决定和重要文件，宪法和重要法律的修改建议，国家领导人的建议人选等方面，是属于阶段性的重点议题。而有些协商议题，如国家的大政方针，经济社会发展的长期战略，重大利益关系的调整，人民群众普遍关心的重大社会问题，则不是在小范围的协商可以解决的，需要在更大范围征求意见并形成共识，这就需要发挥人民政协的广泛协商作用。中共各级党委可以委托人民政协就这些问题继续进行更大范围的承接协商，这也就使得人民政协对政党协商有了拓展延伸的作用。为此，人民政协需要进行必要的机构改革和组织调整，更加重视发挥人民政协各政党界别的作用，发挥各民主党派中央和地方组织对本党派政协委员的协调指导作用。
　　人民政协对人大的立法协商有配合完善作用。立法协商主要是人大主导的协商，十八届三中全会《决定》对此有明确规定，就是“通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径”。但人民政协在立法协商上决不是无事可做，中国共产党的重大立法建议，可以在人民政协进行协商；人民代表大会的立法草案，也可以先行委托人民政协开展协商。事实上，在这一方面我国有一些成功的先例，比如我国第一部宪法草案就是经过政协协商讨论使得它更为完备的，这一做法已经得到了毛泽东同志的充分肯定，并且成为有了人大并不妨碍我们保留政协进行政治协商的理由之一；再如，1993年中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为一项基本政治制度载入宪法，也与当时民建中央在会内外法律工作者协商讨论修宪问题而后率先向中共中央提出《关于在宪法中明确规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建议》有密切关系。近些年来，一些地方党委制定的政治协商规程或意见也明确把拟提请地方人民代表大会和常务委员会审议的重要地方性法规（草案），列入党委在政协同各民主党派和各界代表人士政治协商的主要内容，并且已经在人民政协开展了一些地方性法规立法协商的工作，包括《北京市大气污染防治条例》。这是近年来我国协商民主实践的创造性发展。应当及时总结地方这方面的成功经验，将其上升到国家制度性规定的层面。为了配合人大立法协商工作，人民政协应有一定的组织形式，如单独设置法制委员会，更加注重发挥法律界别政协委员的作用，虽不立法，但要议法，为完善我国社会主义法律体系作出应有的贡献。
　　人民政协对政府的行政协商有支持辅助作用。人民政府是国家行政机关，负责组织和管理行政区域的各项行政事务，在经济社会发展中起重要的领导和管理作用。行政决策的制定和实施事关经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，必须坚持协商于决策之前和决策实施之中这一重要原则。政府实行行政民主，当然也要开展行政协商，如重大行政决策听证，与社会协商对话等。近些年来在行政协商上也有一些新的创造，取得了一定的成效。但我们也注意到，政府的行政协商有很大的局限性，如协商机制的缺乏，协商范围的偏狭，选择协商对象的随意性，进行协商的形式简单化，以致一些地方政府部门组织的价格听证会往往以一致赞“涨”收场，饱受诟病。这也难怪，政府不是专门的协商机构，从事民主协商难免有力不从心之感。其实，最好的方式就是与人民政协联手，将大量的行政协商事宜委托人民政协来运作。人民政协毕竟是专门的协商机构，政协委员具有广泛的代表性，其中的专家学者更是不乏真知灼见。为此，就要加强人民政协各专委会与有关政府部门的联系合作，共同制定行政协商议题并组织实施，让行政协商这一新生事物展现出旺盛的生命力。
　　人民政协对社会组织的社会协商有渗透协调作用。社会协商有广义和狭义之分，广义的社会协商泛指在全社会开展的广泛协商，党的十三大提出的“社会协商对话制度”就是在这个层面上讲的。狭义的社会协商是指与经济、政治、文化领域相并列的社会领域的协商，党的十八届三中全会《决定》提出的“社会协商”是与“社会组织”协商渠道相对应的协商。狭义的社会协商的主体无疑是包括人民团体在内的社会组织。社会组织是指经各级民政部门登记注册，在政府、市场、社会之间发挥服务、沟通、协调等作用的非营利性组织，包括社会团体、基金会、民办非企业单位。社会组织的社会协商包括内部和外部协商两个方面，内部协商是社会组织成员通过意见表达机制来凝聚力量、形成共识，外部协商是通过与政府的沟通协调机制反映民情、协同治理。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，要交由社会组织承担，发挥其在沟通、对话、谈判、调解中的协商渠道和平台作用。人民政协的组成单位包括了社会组织中最主要的人民团体，政协委员中也有相当大的比例是其他社会组织的代表人士，人民政协在社会组织的社会协商中有不可替代的作用，可以渗透其中并进行一定的协调，引导它们依法开展协商活动。为此，人民政协有必要进行一定的界别调整，让人民团体类界别尽可能多地覆盖各类社会组织，并与民政部门合作积极开展社会协商活动。
　　人民政协对基层组织民主协商有指导推动作用。民主协商也有广义和狭义之分。广义的民主协商泛指在党的领导下开展所有能够体现人民当家作主实质的协商活动。狭义的民主协商则是指基层组织的协商活动。这一点，从党的十八大报告提出“积极开展基层民主协商”，到党的十八届三中全会《决定》强调“开展形式多样的基层民主协商”，用的都是“民主协商”概念，就能看得很明白。协商民主大发展，基层民主协商是重点。毋庸讳言，目前普通群众对协商民主作为人民当家作主的民主形式认同度不那么高，主要原因就是协商民主没有普遍地在基层搞起来，以致老百姓认为协商民主只是少数上层精英人士的事情，不是他们的民主权利。党的十八大报告提出“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，这里所说的“表达权”应当就是人民在协商活动中的发言权，就是宪法规定的公民言论自由的基本权利。基层组织的民主协商很重要，涉及群众切身利益的实际问题大多是在基层发生的，群众利益无小事，协商民主如果不搞基层搞起来，就很难显示出它的作用，就很难获得广泛的民意基础，就很难有持久的生命力。正是由于基层的民主协商有如此重要的地位，近些年来在一些地方搞了起来，形成了个别先进典型。这是一种可喜的现象。但我们也发现，这些在一定意义上说是自发搞起来的民主协商，存在着上无指导无所依归，傍无借鉴孤掌难鸣之类的问题。当然，形式多样是好事，但制度化建设更重要。正因为如此，十八届三中全会《决定》强调“推进基层协商制度化”。开展基层民主协商，党的基层组织和群众自治组织的作用很重要，但也需要上面的人民政协在经验上给予必要的指导，而且人民政协本身也有反映社情民意、协调利益关系而工作向基层下沉的需要。这种双向需求的聚合，既为提升基层民主协商水平创造了有利的条件，也为人民政协解决下不着地问题提供了重要契机。近些年来，适应基层统战工作的需要和基层民主协商发展的需要，一些地方已经进行了设立街道乡镇政协组织的试点，对于这种探索应当给予鼓励支持，待取得成功后加以推广，让人民政协也在发展基层民主协商中发挥应有的作用。
　　人民政协对发展社会主义协商民主起精神引领作用。党的十八届三中全会《决定》提出构建协商民主体系，根本目的在于促进社会主义协商民主大发展，使之成为我国社会主义民主政治建设的重要内容，让协商民主蔚然成风、相沿成习。为此就必须在全社会弘扬协商民主精神。协商民主精神哪里来？人民政协丰富的协商实践是重要的源泉。人民政协承继和秉持这种协商文化优良传统，围绕团结与民主两大主题，适应时代发展的新要求，形成了具有鲜明中国特色的协商民主精神，可以为大力发展社会主义协商民主提供重要的精神引领。
　　一是平等的精神。协商民主有一个重要的前提，就是协商主体的平等地位。在我国，中国共产党在政治上起领导作用，民主党派接受和拥护中国共产党的领导，但民主党派在法律地位上是平等的，在协商活动中作为协商主体的地位也是平等的。人民政协是各民主党派发表自己政治主张的平台，他们在人民政协能够与中国共产党平等协商议事，其主张和要求都能充分表达和得到尊重。人民政协的这一特点充分体现了平等协商的精神，对于推进协商民主广泛多层制度化发展具有示范作用。发展好协商民主，民主党派有责任，但更重要的是中国共产党的责任。俞正声主席在中央统战工作会议上指出：共产党居于执政地位，并不代表共产党员和党的领导干部就高人一等。相反，只有时时处处注意向别人学习，将正确的意见集中起来，自己的判断和决策才会正确，才能真正实现领导。实行多党合作，为我们提供了通过讨论凝聚共识的平台，也提供了通过尊重别人、学习别人从而赢得别人尊重的渠道，我们应该珍惜这个平台和渠道，任何将其视为摆设的想法都是有害的。
　　二是宽容的精神。开展协商民主的过程，往往是不同利益诉求、不同思想观点的表达过程，肯定会有意见不一致的情况，交锋和碰撞也在所难免。如果意见都是完全一致，也就没有必要进行协商。因此，搞协商民主就要有宽容精神，就要广开言路，鼓励协商主体讲真话、道实情，建真言，充分反映社情民意，表达利益诉求。人民政协作为开展协商民主的舞台，历来提倡“三不主义”方针，不打棍子、不扣帽子、不抓辫子，营造出了非常宽松的氛围，在人民群众中有很好的口碑。迄今为止，至少在全国政协的层面，没有哪一个政协委员因为在政协的言论“出格”而受到查处，也没有哪一个政协“名嘴”、“大炮”因为斗胆直言而被撤职。道理很简单，人民政协就是让人讲话的地方，如果在政协都不敢讲话，哪里还有讲话的地方。时下，人民政协的民主监督职能弱化是一个突出的问题，解决这一问题的根本之策就是以宽容的心态对待政协委员在政治建设方面的批评意见。习近平总书记在全国宣传思想工作会议上指出：对群众正常、合理、善意的批评和监督，不论多么尖锐，我们都欢迎，都不要不高兴，都不要压制，不仅要欢迎，而且要认真听取、切实加以改正。对政协委员的民主监督，更应该有如此宽阔包容的胸怀。
　　三是友善的精神。友善，现在已经作为社会主义核心价值观的基本内容之一列入公民价值层面的要求，而实际上在人民政协的协商实践中早已是一种倡导的精神。人民政协以实现中国人民的大团结大联合为目的，一直倡导和谐的价值理念和“和合”的中华文化，必然要求协商主体以友善的姿态处理不同党派团体、不同社会阶层、各个民族和各种宗教之间的关系，营造出一种和睦相处、和衷共济的良好氛围。人民政协的友善精神生动体现了协商民主是一种理性民主的特点，是以理服人而不是以势压人，以自尊自信、理性平和的心态对待社会分歧，以寻求最大公约数的原则凝聚社会共识，以底线思维团结一切可以团结的社会力量，因而内在地蕴含着政治行为的文明。构建当代中国协商民主体系，需要提倡这种友善精神，使之成为广泛开展社会协商的重要行为准则。俞正声主席在全国政协二次会议上指出：“在政协的各种会议和活动中，要始终坚持不打棍子、不扣帽子、不抓辫子的‘三不’方针，提倡热烈而不对立的讨论，开展真诚而不敷衍的交流，鼓励尖锐而不极端的批评，努力营造畅所欲言、各抒己见的民主氛围。”这一富有辩证性的重要论断，是对人民政协协商民主精神的新阐释新发展，进一步凸显出人民政协的精神引领的作用。奉之为圭臬，人民政协必将在构建当代中国协商民主体系中有所作为、大有作为。
　　五、贯彻落实中央统战工作会议精神，发挥人民政协统战团结作用
　　2015年5月18日至20日，中央统战工作会议召开。中共中央总书记习近平同志在会议上作了重要讲话，中共中央政治常委、全国政协主席俞正声同志作了总结讲话。会议期间，中共中央颁布了关于统一战线工作的第一部党内法规《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《条例》）。6月下旬中共中央办公厅印发了贯彻落实《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》的第一个细则《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》（以下简称《实施意见》）。习近平总书记的重要讲话和俞正声主席的总结讲话，虽然没有专节论述协商民主，但在多处涉及到协商民主，提出了许多重要的新观点新论断，对加强人民政协协商民主建设具有重要指导意义。《条例》虽然没有专章规定人民政协工作，但关于民主党派和无党派人士工作特别是政党协商的规定，对人民政协协商民主具有一定的借鉴意义。
　　深刻领会“民主和协商是实现党的领导的重要方式”，善于运用人民政协这一政治组织和民主形式为实现党的总任务、总目标服务。习近平总书记在讲话中明确提出：“民主和协商是实现党的领导的重要方式。通过发扬民主、广泛协商，可以使统一战线广大成员更加普遍地认同党的主张，更加自觉地团结在党的周围、跟党走。”做好党外人士思想政治工作，巩固共同思想政治基础，是统战工作的主要内容。要重视思想政治引导，关注党外人士思想活动。既不能对无底线的言论开绿灯，对错误观点不敢批评、不会批评，又要善于用谈心说理的办法阐明重大问题的原则立场，以理服人。对于党外人士在共同思想政治基础上的不同认识和意见，要鼓励而不能压制和打击。
　　这些重要论断对人民政协发挥爱国统一战线组织作用，通过政协协商民主加强和完善中国共产党的领导，具有重要指导意义。正如《实施意见》所要求的，善于运用人民政协这一政治组织和民主形式为实现党的总任务、总目标服务。具体来说，主要是三个方面的事情：一是经常性地运用学习培训、专题报告会等形式宣传贯彻党的路线方针和政策，并通过民主协商把党的政治主张转化为政协委员和统一战线广大成员的政治共识，尽可能通过耐心细致的工作找到最大公约数，既巩固已有共识，又推动形成新的共识。二是坚持“不打棍子、不扣帽子、不抓辫子”的方针，提倡热烈而不对立的讨论，开展真诚而不敷衍的交流，鼓励尖锐而不极端的批评，营造畅所欲言、各抒己见、理性有度、合法依章的良好协商氛围，确保党外政协委员在共同思想政治基础上的不同认识和意见，得到合理有序的充分表达，从而更加有利于加强党的领导、而不是妨碍和削弱党的领导。三是强化政协开展统战工作的职责要求。政协委员中的共产党员和政协机关中的共产党员应广交、深交党外朋友，对党外人士多接触、多谈心、多帮助，讲尊重、讲平等、讲诚恳，在工作中既增进对党的路线方针政策的共识，又包容不同意见的存在和表达，提高合作共事的质量和水平。
　　深刻领会“搞政治就要不怕麻烦，不怕麻烦才能有良政”，使政协协商民主对优化决策真正起到作用。习近平总书记在讲话中明确指出：“我们发展社会主义民主政治、加强社会主义协商民主建设，就是为了发扬民主、集思广益，避免发生大的失误。”习近平总书记曾多次提及“窑洞对”，强调对中国共产党的鞭策和警示，但这次更明确地指出：当年“窑洞对”的问题已经彻底解决了吗？恐怕还没有。为什么这么说？不仅是因为中国共产党今天仍然面临着如何跳出历史周期率、实现长期执政的重大课题，也是因为如何走好毛泽东同志指出的民主新路、让人民来监督政府、人人起来负责的难题也并没有彻底解决。这些都关系到加强社会主义协商民主建设的必要性和紧迫性。在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。中国共产党是中国的唯一执政党，在中国没有能同中国共产党相匹敌的政治力量，长期处于执政地位，权力高度集中，耳边听不到不同意见，很容易导致盲目决策，一意孤行。也就是古人所说的，“距谏者塞，专己者孤。”习近平总书记进一步指出：如果把监督当成挑刺儿，或者当成摆设，就听不到真话、看不到真相，有了失误、犯了错误也浑然不知，那是十分危险的。针对的是现在有的同志认为党外人士是一支比较麻烦的力量，觉得同党外人士搞协商是自找麻烦，不如自己说了算，多一事不如少一事。习近平总书记从这种小麻烦和大麻烦的辩证关系中引出了一个深刻道理：“我看，搞政治就要不怕麻烦，不怕麻烦才能有良政。天下哪有不麻烦的政治呢？更不要说治理一个13多亿人口的大国。”
　　人民政协是国家治理体系的重要组成部分，应该也能够在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，有利于广纳群言、广谋良策、广聚共识，有利于促进党和政府决策科学化、民主化。按照《实施意见》的规定，抓好四个环节：一是协商计划环节，党委会同政府、政协制定年度协商计划，对明确规定需要协商的事项必须经协商后提交决策实施。二是协商形式环节，政协在党委和政府重大决策形成过程中及时召开专题座谈会，有关方面负责同志到会听取意见建议。三是协商制度环节，把政治协商作为重要环节纳入决策程序，明确党委、政府和政协在协商活动中的职责。四是协商成果应用环节，完善协商成果采纳、落实和反馈机制，党委会同政府、政协制定协商成果采纳、落实和反馈办法。
　　贯彻落实中央统战工作会议精神，使人民政协协商民主对优化决策真正起到作用，还必须十分重视听取不同的意见。对于正确的决策来说，赞成的意见重要，不赞成的意见甚至反对性的意见同样重要，至少能够对完善和优化决策有积极意义。这里有个如何对待协商中出现不同的意见的问题。虽然党外人士有些人说的话、提的意见有时听着不舒服，征求意见、统一思想要花时间，但只要他们的出发点是好的，即便说得尖锐一些，即便工作费时一些，也是十分有益的。良药苦口，忠言逆耳，我们共产党人要有这个胸襟和气度。不能因为协商中有麻烦就拒人于千里之外。在协商中既要增进对党的路线方针政策的共识，又包容不同意见的存在和表达，只有这样才能提高决策科学化的质量和水平。
　　深刻领会“中国共产党同民主党派协商”的新要求，进一步完善人民政协协商的内容和形式，建立健全知情和反馈机制。习近平总书记的重要讲话，关于政党协商提出许多新的要求，对进一步加强人民政协协商民主建设具有十分重要的借鉴和指导意义。
　　一是关于协商的诚恳性和实效性要求。习近平总书记指出：“协商就要诚心诚意、认认真真、满腔热情听取意见和建议，有事要商量、多商量，不能想起了、有空了、拖不过去了才协商。”协商的目的在于凝聚共识、优化决策，有无诚意很重要。如果缺乏诚意，不仅会导致协商的随意性，使得协商取决于领导人的兴趣和空闲，成了应景动作，而且会导致协商的形式主义，把协商民主看作是一种摆设，仅仅是放在橱窗来欣赏。这实际上是指出了我们协商活动中存在的突出问题。目前，协商民主之所以不被人民群众认可为民主形式，主要原因之一就在于过于形式化，不求说什么，只求说过了；不说白不说，说了也白说。这个问题不仅在政党协商中存在，在政协协商中也存在。因此，习近平总书记在讲话中不仅明确“增加讨论交流的平台和机会”，而且特意强调：“协商中不要各说各话、流于形式，要有互动、有商量，使协商对凝聚共识、优化决策起到作用。”《实施意见》提出“完善大会发言遴选机制，提高发言质量”，“邀请党政有关领导同志出席会议通报情况，听取意见，并可与委员互动交流”，应在克服协商过程中的形式主义问题着重施力。
　　二是关于完善协商的内容和形式的要求。政党协商虽然是我们党的传统政治优势，搞得比较早也搞得比较好，但仍然存在着内容和形式需要进一步完善的问题。中央颁发的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》很好地体现了这一方面的要求。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》主要规范了政党协商形式，如把协商的会议形式完善为四类即专题协商座谈会、人事协商座谈会、民主党派重要调研课题协商座谈会以及其他协商座谈会。而这次《条例》着重规范了政党协商的主要内容：中国共产党全国和地方各级代表大会、中央和地方各级党委的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议；人大常委会、政府、政协领导班子成员和人民法院院长、人民检察院检察长建议人选；关系统一战线和多党合作的重大问题。这些规定不仅明确具体而且全面翔实。相比之下，《实施意见》关于政协协商主要内容的规定则显得简单薄弱。以立法协商为例，政党协商中的立法协商涉及到宪法、有关重要法律、有关重要地方性法规，而政协协商几乎不涉及立法协商，仅仅提“政府起草一些重要法律法规的过程中，视情可在政协听取意见。”诚然，政党协商与政协协商在内容上应有所区别、有所侧重，这是必要的。但人民政协毕竟是我国多党合作和政治协商的重要机构，对政党协商可起到拓展性和延伸性的作用，对小范围政党协商涉及到的需要在更大范围内听取意见的立法事项，也可以在人民政协进行更为广泛的协商。习近平总书记提出的完善政党协商的内容和形式的新要求，也适用于人民政协。人民政协在这一方面也应积极争取、有所作为。
　　三是关于建立健全知情和反馈机制的要求。习近平总书记明确要求“协商前，党委和政府有关部门要向民主党派和无党派人士通报有关情况，让他们知情，知情才能真协商。”在庆祝人民政协成立65周年大会上，习近平总书记提出了“协商就要真协商”这一至理名言，这次又提出了“知情才能真协商”这一重要论断，抓住了开展真协商的关键在于建立健全知情明知机制。俞正声主席在总结讲话中也强调，搞好政党协商，还要让民主党派知情明政。比如有些重要文件，可以在一定范围内向民主党派负责同志通报，让他们及时了解中央和党委的精神；相关部门要定期围绕重大问题举行通报会、报告会等，介绍情况、回应具体问题。搞好政治协商，知情明政这个环节很重要，知情才能出力，明政才能参政。能不能知情的问题，说轻了是个关系协商效果的问题，说轻了是个关系到对党外代表人士的政治信任的问题。正如俞正声主席所指出的，把什么都捂得严严实实，人家不了解情况，哪能提出真知灼见，只能隔靴搔痒。信任是做好党外知识分子工作的前提。在实际工作中，仍有一些党员领导干部把民主党派花瓶、当摆设，不信任、不支持的现象依然存在。《实施意见》关于健全知情明政制度作出了一些规定，政协有关方面负责同志参加有关部门召开的重要会议，建立相关部门定期通报情况制度，根据需要可组织情况通报会，协商活动举办前有关部门应提供需要协商的相关材料。这些都很重要，但也需要进一步充实，如中央和地方党委重要文件的传达学习，完善政协委员学习制度等等。同时还要完善协商成果采纳、落实和反馈机制。对政协委员提出的意见建议，要认真研究吸纳，并及时反馈情况，这对于改进人民政协协商民主具有重要作用。
　　六、从政治协商到社会协商——人民政协协商内容的变化及其意义
　　问题的提出：近期颁发的两个文件关于政党协商和政协协商的内容规定的比较。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中规定，政党协商的主要内容为中国共产党全国和地方各级代表大会、中央和地方各级党委的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议；人大常委会、政府、政协领导班子成员和人民法院院长、人民检察院检察长建议人选；关系统一战线和多党合作的重大问题。
　　《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》中规定，政协协商的主要内容为国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等。
　　这里需要特别提出的是关于立法协商。政党协商中的立法协商涉及到宪法、有关重要法律、有关重要地方性法规，而政协协商几乎不涉及立法协商，仅仅提“政府起草一些重要法律法规的过程中，视情可在政协听取意见。”
　　由此引出的问题是，从表面上看来，政党协商的内容翔实而具体，政协协商的内容空泛而单薄。但深层次的问题是政协的协商已经发生了从政治协商向社会协商的深刻变化。
　　从党中央的顶层设计看，政治协商主要在政党协商，而人民政协的协商已不限于政治协商。习近平总书记在中央统战工作会议的讲话中指出：“政治协商，主要是中国共产党同民主党派协商。”俞正声主席在中央统战工作会议上的总结讲话中指出：“支持民主党派参与政治协商特别是政党协商，要做到平等交流、坦诚沟通，关键在于平等。”
　　这样一个调整实际上早已开始了。2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确政治协商的两个范围：中国共产党同各民主党派的政治协商，人民政协的政治协商。后者界定为“中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商”。对前者规定了协商的内容有“中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。”而对后者却没有确定协商内容。
　　根据2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，规定人民政协政治协商的主要内容是：“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。”协商内容已经比较宽泛，不限于政治协商了。特别是《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》提出，人民政协协商民主是“参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能”的重要民主形式，“把协商民主贯穿履行职能全过程”。也就是说，人民政协的协商民主已不限于政治协商职能，也体现在民主监督、参政议政职能之中。
　　人民政协的协商内容从政治协商向社会协商发生深刻变化是历史性的趋势，是新的生长点。第一届全国政协全体会议代行人民代表大会职权，协商的内容完全是政治性的，是名符其实的政治协商。如第一次会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，制定了《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》；决定了新中国的名称为中华人民共和国，确定了国歌、国旗。选出中央人民政府主席、副主席，以及中央人民政府委员。第二次会议原则通过《中华人民共和国土地改革法草案》，通过了国徽图案。第三次会议作出关于中央人民政府各项工作报告的决议。
　　由于全国人民代表大会召开，全国政协代行人民代表大会职权结束，作为统一战线组织继续存在。人民政协仍然承担政治协商的职能，按照毛泽东、周恩来同志的设想，政协协商的内容主要是三个方面：一是协商国际问题。二是协商候选名单。三是重大立法建议的协商。但从实行的实际情况看，这些协商并没有很好地开展起来。在政协第一至四届全国委员会时期，由参加政协全国委员会的中国共产党、各民主党派、各人民团体所派的代表及政协全国委员会常务委员为主体举行时事政治座谈会，即“双周座谈会”，协商议题较为广泛，已不是严格意义上的政治协商，而具有了社会协商的色彩。进入新世纪，人民政协在协商内容上进一步突出广泛性。全国政协第十、十一届共举行了11次专题协商会，内容涉及制定“十一五”规划、落实国家中长期科学和技术发展规划纲要、推进西部大开发、加快广西北部湾经济区开发与建设、加强文化建设等专题，围绕防止经济增长过热和通胀、统筹城乡发展、加快发展方式转变和结构调整、扩大内需、深化文化体制改革、加强和创新社会管理等专题，已远远不是狭义的政治了。
　　第十二届全国政协创建了“双周协商座谈会”制度，以“小题目作大文章”，坚持研究党和国家的重大关键性课题，研究涉及人民群众根本利益的战略课题，内容涉及宏观经济形势、建筑产业化、维护职工群众切身利益、深化科技体制改革、加强汽车尾气治理、核电和清洁能源发展、安全生产法修正、发展全民健身事业、推进海外华文教育发展等，更是具有社会协商的性质。
　　社会协商是发展社会主义协商民主的方向，是人民政协可以更有作为的地方。党的十八届三中全会《决定》明确提出：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”这里提到的“在全社会开展广泛协商”就是广义的“社会协商”，是社会主义协商民主的发展方向。开展社会协商，就要充分发挥人民政协作为重要协商渠道和专门协商机构的作用。习近平总书记之所以在庆祝人民政协成立65周年大会上专门集中论述社会主义协商民主，就是为了突出人民政协在发展社会主义协商民主中的独特作用。随着协商民主在各协商渠道蓬勃开展起来，过去一些由人民政协所承担的协商活动可能主要由其他协商渠道来做，政协协商确有一个重新定位的问题。因此，《关于加强社会主义协商民主建设的意见》首先明确了政协协商的主要内容，主要包括国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等。俞正声主席在政协工作报告中对协商内容简要概括为三类问题：政治经济社会发展重大问题，关系人民群众切身利益实际问题，统一战线内部共同性问题。这些协商内容显然已同其他协商渠道相区别，属于广义的社会协商的范畴。
　　准确把握社会协商的特点，实现人民政协的协商内容转型发展。社会协商有着不同于其他类型的特点，只有准确把握这些特点，人民政协才能既同其他协商相区别，又同其他协商相配合，找到自己的用武之地，同时又能澄清一些模糊认识，更好地把协商活动开展起来。
　　社会协商具有广泛性特点。这种广泛性主要表现为协商议题的广泛性，经济的、政治的、文化的、社会的、生态的，凡属国家经济社会发展中存在的问题，都是可以协商的。社会协商的这一特点既使之区别于其他协商渠道的协商重点，如政党的政治协商，人大的立法协商，政府的决策协商，人民团体的权益保障协商，基层组织的民生问题协商，又与其密切相关，起到积极的参与和推动作用。广泛性还体现为协商参与者的广泛性。人民政协由社会各界代表人士所组织，在这个意义上说，人民政协是一个协商平台，可以起综合性的作用，实现人民的广泛参与。理解了这一点，那种把人民政协当作协商方的所谓“协商主体”的想法也就能够得到克服了。
　　社会协商具有务实性特点。社会协商的内容是社会问题，问题之所以是社会的，概因其具有普遍性，是老百姓所关心的事关自己切身利益的实际问题。正因为如此，社会协商必须讲究务实，不能玩“假大空”之类的东西。协商必须真协商，就必须是实实在在的，使协商真正对党和政府优化决策起作用。人民政协的协商，要以此为目的，在力求实效上下功夫。如果能够做到这一点，人民政协在人民群众中的代言人形象也树立起来了。
　　社会协商具有不确定性特点。真正的协商应该是有分歧、有争议、有矛盾的问题的协商。当前我国社会利益多元化、思想观念多样化，这就决定了协商的过程既是集思广益的过程，更是包容差异的过程。要想事事都有一个一致性的结论，既不现实，也不可能，在社会协商的过程中尤其如此。社会协商不同于政治协商，不一定非统一思想不可，作出决定。尊重多数、照顾少数是一个规则。赞成性的意见要听，反对性的意见更要听。是非公论，要让群众和历史去评说。理解了这一点，那种认为人民政协的协商像权力部门的决定一样有权威的想法也就不会提出了。
　　人民政协的协商正在从政治协商向社会协商转型，这是一个我们不能不承认的客观事实，也是解决许多关于政协协商上的认识问题的钥匙。集中精力把社会协商搞好，人民政协的协商民主前途光明。
　　七、以五大发展理念引领人民政协协商民主实践
　　党的十八届五中全会审议并通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），明确要求“加强经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益问题的协商”，这对人民政协协商民主实践无疑有直接的指导意义。但更最重的指导意义是《建议》提出创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念。
　　人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门的协商机构，是当代中国协商民主体系的重要组成部分。当前乃至今后相当长一个时期，人民政协的协商民主实践要顺应全面建成小康社会决胜阶段的现实需要，集中围绕五大发展理念来开展。
　　五大发展理念的提出，正是抓住了我国经济社会发展的这些突出短板。关于创新发展，我国创新能力不强，科技发展水平总体不高，科技对经济社会发展的支撑能力不足，科技对经济增长的贡献率远低于发达国家水平，习近平总书记用希腊神话来比喻，形象地将其叫做我国这个经济大个头的“阿喀琉斯之踵”。关于协调发展，针对的是我国发展不协调这一长期存在的问题，再不解决，“木桶”效应就会愈加显现。关于绿色发展，我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的问题十分严峻，生态环境恶化及其对人民健康的影响已经成为我们的“心头之患”，成为突出的民生问题，搞不好还可能演变成社会政治问题。关于开放发展，我国发展重要战略机遇期的重大判断没有改变，但重要战略机遇期的内涵有了变化，包括利用国际市场扩张增加出口的条件、利用原有规划招商引资促进发展的条件都发生了深刻变化，如何解决发展内外联动问题也突出起来。关于共享发展，我国经济发展的“蛋糕”不断做大，但分配不公问题比较突出，收入差距、城乡区域公共服务水平差距较大。我们必须坚持以人民为中心，作出更有效的制度安排，使全体人民朝着共同富裕方向稳步前进，绝不能出现“富者累巨万，而贫者食糟糠”的现象，着力解决农村贫困人口脱贫这一最突出的短板。
　　我们常说，人民政协的协商民主要围绕政治经济社会发展重大问题、关系人民群众切身利益实际问题来开展。政治经济社会发展重大问题是什么，人民群众切身利益实际问题是什么？在今天集中体现在落实五大发展理念上。人民政协要以五大发展理念为引领，在制定和实施“十三五”时期发展规划的过程中，找出存在的突出短板，提出协商议题，制定协商计划，动员社会各界开展广泛协商，形成有份量的协商成果，供党委、人大和政府决策时参考。可以预见，这将是人民政协协商民主最出彩的地方。按照这五大发展理念，人民政协的协商民主就能够做实、做全，做出成效来，在当代中国协商民主体系中彰显出自己的特色和优势。
　　五大发展理念是人民政协协商民主实践的精神引领。
　　五大发展理念既然是理念，就是支配和决定行动的深层次的精神动因。五大发展理念不仅在协商内容上对人民政协协商民主实践有指导意义，同时在协商民主精神上也有重要的引领意义。
　　关于创新理念，《建议》指出“创新是引领发展的第一动力。”这是继邓小平同志提出“科学技术是第一生产力”之后又一个具有重大意义的新提法。创新在国家发展全局处于核心位置，贯穿党和国家一切工作，当然在人民政协的协商民主建设中也应当成为核心并贯穿始终。民主协商是我们党的老传统，但社会主义协商民主建设是一个新任务，将要经历一个不断发展的过程，尤其要鼓励探索创新，包括协商形式的创新、协商制度体制机制的创新、协商方式方法的创新、协商民主理论的创新等等。在我国协商民主体系中，人民政协的协商民主是搞得比较早也比较好的协商渠道，但在多种协商渠道各展优势、异彩纷呈的新形势下也容易产生拘泥于老经验、困扰于老框子、守成于老套路之类的问题，尤其需要用创新精神来破除。
　　关于协调理念，这是经济社会持续健康发展的内在要求，也是协商民主的基本精神。何谓协商，就是协调性商议，协调天然地内在于协商之中。协调就要协商，协商才能协调。人民政协由社会各界人士所组成，代表着社会方方面面的利益诉求，在协商活动中出现不同的甚至相冲突的意见表达是正常的。但如何有效克服不同政治力量为了维护和争取自己的利益相互竞争、相互倾轧、固执己见、排斥异己的弊端呢？就要靠牢固树立协调理念，增强大局意识和全局观念，形成最大的公约数，追求社会的全面进步。
　　关于绿色理念，实际上强调的是人与自然的和谐，其核心的精神是和谐。“礼之用，和为贵”。协商民主之所以较之于票决民主有自己的独特优势，就在于协商活动能够营造出宽松和谐的氛围，坚持求同存异、和而不同，容人之异、容人之失、容人之短，最大限度地化解矛盾和纠纷，从而呈现出“万类霜天竟自由”的绿色常青的蓬勃生长景象。
　　关于开放理念，这是国家繁荣发展的必由之路，也是社会主义协商民主应有的胸襟。中国的发展离不开世界，社会主义协商民主建设也同样需要吸收和借鉴人类文明的一切优秀成果。我们说“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”，并不是说只有中国人才协商，外国人不协商，而只是强调作为制度规定的协商民主产生于社会主义中国的历史必然性和现实可能性。其实，协商民主的出现是一个世界性的潮流，是发源于西方的代议制民主走入死胡同而摆脱困境的必然出路。上个世纪80年代开始西方发达国家出现“协商民主”理论热就是一个征兆。他们的许多研究成果，特别是在程序性设计和技术性手段方面，对于我国加强协商民主建设有重要的启示，我们完全可以以开放的理念加以吸收和借鉴。
　　关于共享理念，注重的是解决社会公平正义问题，这就更是协商民主应有的理念。“治天下也，必先公，公则天下平矣。”所谓公，就是共享。我们发展社会主义协商民主的目的，就是要努力形成共识。共享与共识有着紧密的内在联系。共享是结果，共识是前提。没有共识，也就谈不上共享。由此彰显出社会主义协商民主的要义。共识性协商，是人民政协协商相对于人大政府的决策性协商和基层组织的利益性协商的一个鲜明的特色。人民政协要把形成共识作为协商活动的重点，以共享为旨归，既巩固已有的共识，又不断推动新的共识，以自己的协商成果使每一个中国人在共建共享发展中有更多获得感，充分调动全体人民推动发展的积极性、主动性、创造性，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。